Cena denacionalizacije
U svakoj državi restituciju organizuje centralna vlast, a sprovode područni organi, uglavnom regionalni (pokrajinski, okružni, sreski i sl.), retko lokalni organi, s tim što je za postupanje u drugom stepenu najčešće nadležna najviša upravna ili sudska vlast.
Dosadašnja uporednopravna praksa pokazala da je za uspešnu i dobro organizovanu restituciju veoma važno da postoji jedan centralni organ koji je posvećen samo restituciji i rešava predmete u poslednjoj upravnoj instanci. Praksa drugih zemalja ukazuje da restitucija nije dovoljno efikasna niti ekonomična ako u prvom stepenu zahteve rešavaju najniži opštinski organi uprave. Slovenija je zbog toga menjala zakon i umesto opštinske nadležnosti ustanovila nadležnost posebnih upravnih jedinica kojih ima skoro četiri puta manje nego opština. U Hrvatskoj u prvom stepenu postupaju okružni organi (županije), a na nivou okruga postupali su posebni uredi za vraćanje imovine i u Nemačkoj, kao i naročito obrazovane regionalne komisije u Crnoj Gori. U drugom stepenu u Sloveniji postupalo je više resornih ministarstava, u Hrvatskoj Ministarstvo pravosuđa, u Nemačkoj posebni Centralni ured za restituciju, a u Crnoj Gori posebna tročlana komisija koju obrazuje Vlada.
Proces vraćanja imovine u Sloveniji je za 19 godina priveden samom kraju, dok je u Hrvatskoj za 13 godina rešeno blizu dve trećine zahteva, u Makedoniji, za 11 godina, rešeno je nešto više od toga, a u Crnoj Gori za šest godina rešeno je blizu 20% zahteva za restituciju. U Srbiji je rešen deo zahteva koji su se odnosili na imovinu oduzetu od seljaka i od crkava i verskih zajednica.
Nema preciznih podataka koliko će koju državu koštati denacionalizacija, s obzirom da proces vraćanja imovine i obeštećenja još uvek nije završen.
Najviše je u vraćanje imovine uložila Nemačka tako što je odmah na početku iz zapadnog dela zemlje za tu namenu izdvojeno prvih 19 milijardi nemačkih maraka, a potom i preko toga.
Mađarska denacionalizacija, pak, je jedna od najjeftinijih – denacionalizacija je ovu državu koštala 277 miliona eura (80 mlrd forinti).
Crnogorska država procenjuje da će za novčanu restituciju morati izdvojiti najmanje pola milijarde eura.
Procene u Makedoniji se kreću od 700 miliona do više milijardi eura.
Procene koje su se pojavile 2005. godine da bi sprovođenje restitucije Srbiju koštalo i do 200 milijardi eura u kontekstu gore iznetih uspešnih primera denacionalizacije, očigledno odudaraju od realnosti. Docnije su se pojavili mnogo skromniji podaci po kojima bi ukupna denacionalizacija Srbiju koštala ne više od 4 milijarde evra.
Tako, ako crnogorska restitucija (bez crkava i verskih zajednica) sa oko 10.000 zahteva košta državu oko pola milijarde evra, a konfesionalna restitucija u Republici Srbiji sa oko 3.000 zahteva po grubim procenama, uključujući i ono što je vraćeno u naturi, vredi takođe oko 500 miliona evra, u konstelaciji tih vrednosti, opšta denacionalizacija u Srbiji sa oko 70.000 zahteva, po analogiji crnogorske restitucije koštala bi Srbiju ispod 4 milijarde eura, a po analogiji konfesionalne restituciji između 10 i 20 milijardi eura. Dakle, i po „najgorem scenariju“ srpska restitucija koštala bi Srbiju 20 puta manje od 200 milijardi eura, kakvih je procena bilo do sada, a kad se uzme u obzir znatan broj dupliranih, nekompletnih i neosnovanih zahteva, što je zbilja svake restitucije, novčana restitucija bi državu Srbiju mogla koštati između 3 i 5 milijardi eura.
Međutim, nezavisno od ovih vrlo grubih i nesigurnih procena, novčana restitucija će koštati državu onoliko koliko to sama država odredi, zavisno od svoje ekonomske moći i uvažavanja prava bivših vlasnika, ali i očuvanja ekonomskog digniteta budućih generacija. Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju iz 2011. godine ukupno novčano obeštećenje bivših vlasnika u Srbiji limitirano je novčanim iznosom do 2 milijarde evra, u šta ne ulazi povrat imovine u naturalnom obliku.
Deset principa denacionalizacije
Princip trijalizma denacionalizacije
U pravu drugih zemalja, a i u zakonima Republike Srbije kojima je bila uređena delimična denacionalizacija u periodu 1990-2010. godine, bilo je zastupljeno vraćanje u naturi i vraćanje u novcu. U Zakonu o denacionalizaciji treba ustanoviti sva tri do sada praktikovana oblika restitucije, s tim da prioritet ima (1)naturalna restitucija (vraćanje oduzete imovine) i (2)naturalna supstitucija (obeštećenje kroz vraćanje druge imovine umesto oduzete), a potom dolazi u obzir i (3)monetarna restitucija (novčano obeštećenje, novčana kompenzacija). Većina zemalja, a to je slučaj i sa dosadašnjom denacionalizacijom u Srbiji, dala je prednost naturalnoj restituciji (“in rem”), a novčano obeštećenje je dolazilo u obzir kao korektivni vid takve restitucije, a kao samostalni oblik denacionalizacije praktikovano je onda kada su iscrpljene sve mogućnosti za naturalnu restituciju.
Princip limitacije denacionalizacije
Treba imati u vidu da su ograničeni prirodni i ekonomski resursi limitirajući faktor za naturalnu restituciju čija se stopa efektivne realizacije vremenom sve više smanjuje, i po svemu sudeći biće manja od 50%. Tome pogoduje otuđenje nepokretnosti iz državne svojine, njena prenamena, rušenje i dr. Sve isto važi i za naturalnu supstituciju. Novčana kompenzacija limitirana je ekonomskim stanjem u zemlji i realnim budžetskim ograničenjima. Denacionalizacijom ni u jednoj zemlji nije ostvaren “restitutio in integrum”, tj. povraćaj bivšeg vlasnika u isto pravno i materijalno stanje u kome je bio u momentu oduzimanja imovine
Princip ekonomizacije restitucije
Denacionalizacijom se ne smeju ugroziti prirodni, bitni privredni i drugi važni resursi, niti socijalna politika zemlje, niti se smeju vitalno opteretiti buduće generacije. Ona mora biti ekonomski snošljiva za državu i one građane koji ne spadaju u kategoriju bivših vlasnika, a kojih je višestruko više nego onih koji potražuju svoju imovinu. Nije realna integralna restitucija i novčana tržišna naknada. Ekonomsko-finansijska moć Republike Srbije nije takva i tolika da Srbija može sprovesti potpunu naturalnu restituciju, niti potpunu monetarnu restituciju (integralnu tržišnu naknadu). Zakonom treba predvideti sve oblike restitucije, ali zbog izjednačavanja u pravima bivših vlasnika, ustanoviti određena umanjenja i distorzije, koje posebno potom razraditi u metodologiji utvrđivanja vrednosti oduzete imovine i visine obeštećenja.
Princip ekvivalencije denacionalizacije
Limitacija i ekonomizacija restitucije ne bi smela ići na uštrb načela ekvivalentnosti u oduzetim i vraćenim pravima i proporcionalnosti u vraćanju imovine. Bivši vlasnik bi vraćanjem imovine trebao biti doveden u imovinsku poziciju koja je približna onoj koja je postojala pre oduzimanja imovine. S druge strane, pojaviće se više kategorija bivših vlasnika, od onih čija imovina postoji i potencijalno bi mogli biti potpuno obeštećeni, do onih čija imovina više ne postoji i nema šta od te imovine da im se vrati. Ovde se treba držati principa o međuuslovljenosti prava bivših vlasnika i srazmernosti njihovog namirenja, tj. da su prava jednih uslovljena i ograničena pravima drugih, što znači da ne može jedan dobiti 100% obeštećenja a drugi 10%. Prvi, kojima bi se sva imovina vratila bili bi posebno favorizovani (integralni restituenti) u odnosu na druge vlasnike koji bi dobili deo oduzete imovine (parcijalni restituenti). Proporcionalnost u restituciji treba sagledavati prema restitucijskom potencijalu bivših vlasnika koji se mogu razvrstati u više kategorija: a) bivši vlasnici čija oduzeta imovina i danas postoji u istom prirodnom obliku, i može biti predmet restitucije, b) bivši vlasnici čija imovina delimično postoji, i može biti predmet restitucije, c) bivši vlasnici čija imovina postoji i može biti predmet restitucije, ali joj je vrednost znatno porasla, d) bivši vlasnici čija imovina postoji i može biti predmet restitucije, ali joj je vrednost znatno smanjena, e) bivši vlasnici čija imovina više ne postoji i f) bivši vlasnici čija imovina postoji, ali ne može biti predmet restitucije.
Princip egalizacije denacionalizacije
Pravo na restituciju je pravo svih bivših vlasnika i oni su jednaki u tom pravu. Pravo da zahtevaju vraćanje imovine (aktivnu legitimaciju) imaju svi oni kojima je imovina oduzeta bez naknade, fizička lica, a u određenim slučajevima i pravna lica. To pravo imaju: oni čija imovina i dalje postoji i može da se vrati, oni čija imovina postoji ali ne može da se vrati, oni čija imovina delimično postoji, kao i oni čija imovina više ne postoji (srušena zgrada i dr.). Subjekti prava na restituciju moraju biti izjednačeni u pravima, bez obzira da li se njihovo pravo na restituciju i obeštećenje uređuje u jednom ili u više zakona. Ovo načelo je izraz potrebe da se jasno podvuče demokratska osnova na kojoj Zakon o denacionalizaciji počiva, što ga čini univerzalnim pravnim aktom koji ne dozvoljava bilo kakvu diskriminaciju bilo obveznika, bilo korisnika restitucije. Ni količina, ni vrsta dobara koja je predmet restitucije, ni mesto, položaj i značaj obveznika ili korisnika restitucije, ne smeju biti razlog za primenu drugačijih pravila u odnosu na njih.
Princip prejudikacije denacionalizacije
Dosadašnje vraćanje imovine prejudicira i vraćanje imovine ubuduće. Denacionalizacija u Srbiji počela je 1990.godine, na osnovu više zakona, i sprovodi se i danas kao tzv. zemljoradnička restitucija, seoska restitucija, zadružna restitucija, konfesionalna restitucija i dr, vraćena je značajna imovina i formirana odgovarajuća praksa. Ti zakoni, koji su još uvek u primeni, anticipiraju pravila budućeg opšteg zakona, grade i formiraju značajne pravne stavove i praksu koja, u značajnoj meri, unapred determiniše i prejudicira buduću opštu denacionalizaciju. Dubina, obim i domašaj dosadašnje restitucije, u njenom legislativnom i pragmatičnom vidu, ocrtavaju i utvrđuju pravila i praksu buduće opšte denacionalizacije.
Princip optimizacije denacionalizacije
Pravni sistem i državnu organizaciju treba pripremiti za denacionalizaciju koja je važan, složen i vredan državni projekat. Denacionalizacija ne može da se sprovodi u ambijentu favorizovane društvene i državne svojine, imperijalizovanog režima građevinskog zemljišta, nepripremljene i neprilagođene državne organizacije, komplikovanih i birokratizovanih pravnih procedura, činovničke demonizacije bivših vlasnika i medijskog i uličnog isterivanja pravde. U takvom „neprijateljskom okruženju“ denacionalizacija, čak i sa najboljim supstralnim zakonom, biće otežana, usporena, ponekad i nemoguća, ali stalno praćena nezadovoljstvom i tenzijama. Zato, pored donošenja primarnog, bazičnog, suštinskog zakona o denacionalizaciji, treba na vreme pripremiti i zaokružiti potreban sekundarni pravni okvir, „produvati“ kanale državne organizacije, pojednostaviti upravne i druge procedure i i pripremiti pravosuđe i upravu za ovaj jedinstveni proces.
Princip dilatacije denacionalizacije
Proces restitucije je višedecenijski proces i po tome, a još više iz ekonomskofinansijskih razloga, dolazi do odložne isplate bivših vlasnika i rastezanja obeštećenja na više godina. Ukupni novčani fond za obeštećenje bivših vlasnika, visinu i način isplate obveznica, odrediće ukupna potraživanja bivših vlasnika, ali će ih konačno limitirati finansijsko stanje i mogućnosti države. Isplata obeštećenja moraće, kao što je slučaj i u drugim državama, da se rasporedi u određene tranše plative u dužem vremenskom periodu. To podrazumeva da bivši vlasnici moraju biti spremni da im novčano obeštećenje država neće moći isplatiti odjednom već u godišnje plativim obrocima u periodu između 10 i 2o godina. To istovremeno znači da će korisnici naturalne restitucije biti u izvesnoj prednosti jer će kraće čekati povraćaj svoje imovine, što državi kao restitutoru daje priliku da bivšim vlasnicima u što većoj meri ponudi druge nepokretnosti na ime naturalne supstitucije i time olakša pritisak na državni budžet koji će, i pored odložnog plaćanja, više godina biti konstantan i intenzivan.
Princip sigurnosti denacionalizacije
Denacionalizacijom se duboko zadire u sferu svojinskih odnosa i vrši njihovo preuređenje, prvenstveno u pravcu sticanja i prestanka prava svojine, pri čemu je bitno zaštiti pravnu sigurnost legalnih vlasnika. Obveznik vraćanja imovine je, pre svih, država, pravna lica – onda kada su imovinu koja je predmet restitucije stekla besteretnim putem, a fizička lica samo onda ako su nacionalizovanu imovinu stekla na nezakonit i/ili nesavestan način. Sva treća lica, izvan navedenih, koja su postali vlasnici te imovine na zakonom dozvoljen način (otkupioci nacionalizovanih državnih i društvenih stanova, tržišni kupci nacionalizovanih nepokretnosti i dr.) nisu obveznici restitucije i njihova stečena prava ne smeju biti ugrožena u postupku denacionalizacije. Savesnim titularima imovine koja dolazi pod udar denacionalizacije garantuje se nepromenjen pravni položaj, što znači da onaj ko je npr. neku livadu kupio i isplatio uzdajući se u validne vlasničke isprave prodavca, neće biti obveznik restitucije, već će to biti ili njegov prodavac ili država.
Princip autonomnosti denacionalizacije
To uključuje i dispoziciju njihove volje kod pokretanja postupka, s obzirom da se postupak restitucije ne pokreće po službenoj dužnosti, već isključivo na zahtev zainteresovanog titulara. Kad je postupak pokrenut, nadležni organ (direkcija) treba da sprovede postupak bez odugovlačenja i da donese rešenje u roku od šest meseci od dana predaje urednog i kompletnog zahteva. Ova hitnost je predviđena zato što je otvaranje procesa imovinske retrocesije i razvlašćenje jednog i imenovanje drugog vlasnika, delikatan proces koji ne trpi odlaganje jer je za to vreme imovina u nedovoljno zaštićenom statusu, a uz to nije ni u ekonomskoj funkciji. Uz to, sve dosadašnje nacionalizacije imale su hitan karakter i pravo svojine je momentalno, kad zakon stupi na pravnu snagu, ex lege prelazilo sa privatnog vlasnika na državu, pa i reverzibilna procedura treba da ima približnu hitrost.
Restituenti (nosioci prava na restituciju)
Restituenti – nosioci prava kod denacionalizacije su fizička i pravna lica, ista ona koja su bila učesnici tj. obveznici nacionalizacije (nacionalizanti), samo sada u obrnutoj ulozi (restituenti). Država, koja je oduzimala imovinu bez naknade, sada je glavni obveznik restitucije i mora ono što je oduzela, na način i u obimu propisanim zakonom, da vrati bivšim vlasnicima koji su sada potražioci te imovine
Nosioci prava na denacionalizaciju su ona fizička i pravna lica kojima je imovina oduzeta nacionalizatorskim propisima, odnosno njihovi pravni sledbenici.
Znatan broj vlasnika imovine je, prema propisima kojima je izvršeno oduzimanje imovine, imao formalno pravo na naknadu, ali ta naknada (kakva-takva, uglavnom simbolična i daleko ispod tržišne naknade), nikada nije isplaćena. Tako su ta lica a takode i drugi potražioci iz oduzete imovine, ostali prikraćeni za naknadu koju im po zakonu duguje država jer u proteklih nije donela bliže propise u vezi sa isplatom te naknade. Ovde su u pitanju velike grupe vlasnika i poverilaca nacionalizovane i konfiskovane imovine.
Bivši vlasnici koji su imali (formalno) pravo na obeštećenje:
• vlasnici zemljišta oduzetog po Zakonu ? agrarnoj reformi i kolonizaciji
• vlasnici šumskih poseda oduzetih po Zakonu o agrarnoj reformi i kolonizaciji
• vlasnici nacionalizovanih privatnih privrednih preduzeca
• vlasnici nacionalizovanih stanova i poslovnih prostorija
• vlasnici nacionalizovanih stambenih i poslovnih zgrada
• vlasnici nacionalizovanog građevinskog zemljišta
• vlasnici bankarskih akcija
• poverioci nacionalizovanih privatnih preduzeća
• poverioci likvidiranih privatnih kreditnih preduzeća
• poverioci konfiskovanih privatnih kreditnih preduzeća
• poverioci novčanih potraživanja uknjiženih na oduzetim zemIjištima i šumskim posedima,
• poverioci drugih potraživanja (izdržavanje, renta) kao i lica koja
• lica koja imaju uknjiženo pravo plodouživanja na oduzetoj nepokretnosti.
• poverioci konfiskovane imovine, uopšte
Brojnim licima imovina je takođe oduzeta bez naknade, s tim što im nije bilo dato ni formalno pravo na obeštećenje, te samim tim ulaze u krug potencijalnih potražilaca imovine u postupku denacionalizacije.
• vlasnici poseda na Kosovu i Metohiji koji zbog zabrane povratka, nisu uspeli da se vrate na svoja imanja
• dobrovoljci iz ratova 1912-1918
• lica koja su izgubila jugoslovensko državljanstvo
• članovi porodice Karađorđević
• crkve, verske ustanove i organizacije
• zadužbine
• pripadnici nemačke narodnosti
• vlasnici konfiskovane imovine
Vlasnici poseda na Kosovu i Metohiji
Veći broj kolonista i drugih korisnika agrarne reforme izvršene pre 6. aprila 1941. godine, koji su na Kosovu i Metohiji stekli posede na osnovu Zakona o naseljavanju južnih krajeva od 11. juna 1931. godine, izgubio je svoja imanja nakon Drugog svetskog rata.
U periodu rata većina naseljenika, od kojih su najveći broj bili Srbi, napustila je svoja kolonistička imanja na Kosovu i Metohiji, koja su zauzeli Albanci. Očekujući da se pitanje njihove zemlje reši u okviru agrarne reforme i kolonizacije oni su počeli masovno da se vraćaju, pa se tako u Peći i drugim mestima početkom 1945. godine okupilo više hiljada predratnih kolonista – vlasnika imanja, koji su zahtevali da im se omogući vraćanje na njihove dotadašnje posede.
U tom stanju haosa situaciji Nacionalni komitet oslobođenja Jugoslavije 6. marta 1945. godine donosi Odluku o privremenoj zabrani vraćanja kolonista u njihova ranija mesta življenja (“Službeni list DFJ”, br. 13/1945). U preambuli te kontraverzne odluke navodi se: “ U poslednje vreme, bez odobrenja narodnih vlasti primećuje se vraćanje i preseljavanje porodica kolonista (naseljenika) koje su ranije bile naseljene u Makedoniji, Kosovu, Metohiji, Sremu i Vojvodini. Budući da se ovim nanosi šteta samim kolonistima, jer se izlažu teškoćama i nepotrebnim troškovima, pošto još nisu stvoreni uslovi za njihov povratak u ranija naselja, to s obzirom na sve prednje, a da bi zaštitio same naseljenike od nepotrebnog puta i izlišnih troškova…” rešeno je da se “privremeno ne dozvoli vraćanje kolonista u njihova ranija mesta življenja i naloženo da svi kolonisti ostanu u svojim mestima, s tim što će im Narodnooslobodilački odbori ukazivati i dalje svaku pomoć”. U Odluci je još navedeno da, pošto će pitanje kolonista biti rešeno posebnom Uredbom, to će oni biti blagovremeno obavešteni ko će, kad i u koji kraj države moći da se preseli.
Rešavanje postojećih agrarnih problema na Kosovu i Metohiji trebalo je konačno razrešiti Zakonom ? reviziji dodeljivanja zemlje kolonistima i agrarnim interesentima u NR Makedoniji i u Autonomnoj Kosovsko-Metohijskoj oblasti od 3. avgusta 1945. godine. Tim zakonom, koji nije dovoljno ušao u dubinu i dalekosežnost kosovskog agrarno-političkog pitanja, predviđeno je da kolonisti i mesni korisnici agrarne reforme izvršene pre 6. aprila 1941.godine na teritoriji Kosova i Metohije, gube pravo svojine na zemlju koju im je u okviru agrarne reforme dodelila Kraljevina SHS, odnosno Kraljevina Jugoslavija, ukoliko ne ispunjavaju naročite uslove koje je odredila nova vlast. Neki od tih uslova bili su ispolitizovani pa i spekulativni kao npr. onaj po kom je gubitak zemlje pogađao i sve one koloniste ili mesne korisnike agrarne reforme koji su »bili žandarmi, finansijski činovnici i slično, a zemlju su dobili kao nagradu za usluge nenarodnim režimima« (član 4. tač. v). Potencijalna namera zakonodavca da ispravi neke nepravde u ovom slučaju imala je za posledicu nove nepravde.
Sprovođenje ovog zakona teklo je sporo i sa velikim teškoćama zbog čega su izbeglice sa Kosova protestovale. Tako je bilo i na konferenciji jedne grupe izbeglica – predratnih naseljenika na Kosovu i u Makedoniji održanoj u Zaječaru 28. oktobra 1945.godine, gde je zahtev za povratak obrazložen sledećim rečima: “Za povratak nas ne veže toliko imovina, koliko ljubav i rodbinske veze koje smo stekli sa narodima tih krajeva. Pored toga, sva naša imovina dobijena je od oduzete veleposedničke zemlje i državnih utrina…Prema tome, našim povratkom ne bi bili okrnjeni interesi domorodaca…pa zato, a u interesu pravde, ravnopravnosti, bratstva i jedinstva, molimo da se donese pravedna odluka o našem povratku u te pokrajine. To zahtevaju interesi oko 200 izbegličkih porodica sa 1.140 članova koji čekaju povratak svojim napuštenim kućama”.
Mnogi predratni kolonisti i agrarni interesenti kojima izvršenom revizijom nije oduzeta zemlja, izgubili su je naknadno na osnovu republičkog Zakona ? postupanju sa napuštenom zemljom kolonista u AKMO ako se do 30. septembra 1947. godine nisu vratili na svoja imanja i otpočeli sa obradom zemlje. Medutim, vraćanje je onemogućavala tada još važeća Odluka NKOJ ? privremenoj zabrani vraćanja kolonista u njihova ranija mesta življenja od 6. marta 1945. godine, tako da su se ova lica našla u zatvorenom krugu između osnovnih životnih i imovinskih interesa, nostalgije, državnih zabrana i administrativnih prepreka, iz kog su mnogi izašli tako što su prihvatili drugu zemlju izvan Kosova ili su ostali bez igde ičega.
Dobrovoljci iz ratova 1912-1918
Dobrovoljci iz ratova 1912-1918.godine imali su u Kraljevini Jugoslaviji privilegovan položaj u pogledu dodele zemlje i finansijske pomoći od strane države.
Kraljevina Jugoslavija izdala je ratnim dobrovoljcima obveznice na osnovu čl. 1. i 3. Uredbe o izdavanju državnih obveznica ratnim dobrovoljcima umesto agrarne zemlje – Ms.br. 1156 od 7. decembra 1938.godine, kao i na osnovu Odluke Ministarskog saveta – MS br. 1157 od 26. septembra 1939.godine, kojim je ovlašćen ministar finansija da radi isplate naknade ratnim dobrovoljcima – borcima, neborcima i dobrovoljcima ustašima umesto agrarne zemlje emituje državne obveznice. Ove obveznice izdate su u apoenima od po 5.000 –10.000 nominalnih dinara, glasile su na donosioca, sa 4% godišnjeg interesa od nominalne vrednosti. Kuponi za naplatu počeli su dospevati 1. oktobra 1939.godine, s tim da se potpuna isplata imala izvršiti u narednih 30 godina (poslednji kuponi dospevali su 1. oktobra 1968.godine). Ove obveznice su se mogle koristiti u sve svrhe kao i ostale obveznice državnih zajmova. Korisnici ovih obveznica uspeli su da naplate samo dva kupona: 1. oktobra 1939. i 1. oktobra 1940. godine.
Već u samom početku sprovođenja agrarne reforme i kolonizacije bilo je očigledno da će i ova lica potpasti pod udar Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji, jer su , s jedne strane, objektivno bili vlasnici imovine i prava koja je taj zakon eksproprisao, a s druge strane stvoreno je političko predubeđenje o njihovoj režimskoj i promonarhističkoj orijentaciji prenetoj iz Kraljevine Jugoslavije..
Uviđajući to, Savez ratnih dobrovoljaca Jugoslavije 1912-1918. godine obratio se 9. avgusta 1945.godine Ministarstvu za kolonizaciju i Ministarstvu finansija DFJ, postavljajući dva alternativna zahteva. Prvo, da se novim Zakonom o agrarnoj reformi i kolonizaciji zaštite prava onih dobrovoljaca koji su na osnovu Uredbe o izdavanju državnih obveznica ratnim dobrovoljcima umesto agrarne zemlje iz 1938.godine primili obveznice umesto zemlje koje nije bilo dovoljno za raspodelu, jer se država obavezala da će te obveznice isplatiti u narednom periodu od 30 godina. Drugo, ako nova država neće ili ne može da preuzme navedenu obavezu, Savez dobrovoljaca je tražio da se dodeli zemlja onim dobrovoljcima koji žele da je obrađuju i koji od toga žive.
Navedena ministarstva stala su na stanovište da rešavanje po zahtevu Saveza dobrovoljaca nije u njihovoj nadležnosti pa su isti prosledili Zakonodavnom odboru Privremene narodne skupštine koji je taj zahtev 9.septembra 1945.godine samo notirao i ostavio bez rešenja.
Dakle, preko pitanja dobrovoljaca iz balkanskih ratova i Prvog svetskog rata, pokrenutog predstavkom njihovog Saveza ćutke se prešlo i prema njima je primenjen isti postupak koji je Zakon o agrarnoj reformi i kolonizaciji predviđao za ostale zemljoradnike – vlasnike zemlje. Iako o tom pitanju nije iznet zvaničan stav, u jednom dokumentu se navodi sledeće: “Dobrovoljci iz prvog svetskog rata, odnosno njihovi naslednici, koji do 6. aprila 1941. godine nisu ostvarili svoja prava iz Zakona o dobrovoljcima u pogledu dobijanja zemljišta, odnosno iz Uredbe o isplati državnih obveznica ratnim dobrovoljcima umesto agrarne zemlje, što je ozakonjeno u & 134. tač. 33. Finansijskog zakona za 1939/40 godinu u pogledu državnih obveznica, sada ta prava ne mogu ostvariti, jer za to ne postoje zakonski propisi” (Nesignirana i nedatirana zabeleška Ministarstva za kolonizaciju koju citira Nikola Gaćeša u knjizi “Agrarna reforma i kolonizacija u Jugoslaviji 1945-1948”, 1984.g., str. 148.).
Dobrovoljci u Pančevačkom ritu
Polovinom 1945.godine jedna veća grupa dobrovoljaca takođe se obratila Ministarstvu poljoprivrede DFJ tražeći da se uvaže njihovi imovinski zahtevi. To su bili dobrovoljci koji su pred Drugi svetski rat dobili zemlju u Pančevačkom ritu i u Banatu. Kako je navedena zemlja bila močvarna i nepogodna za naseljavanje, Kraljevina Jugoslavija je istu za račun dobrovoljaca izdala u zakup plaćajući iz zakupnine obaveze prema dobrovoljcima sve dok ih definitivno tu ne naseli. Pošto navedena agrarna reforma na tom području nije bila okončana do 6. aprila 1941. godine jer agarni subjekti nisu ni uvedeni u posed, zemlja je, upravo zbog te činjenice, eksproprisana u korist države, a dobrovoljci su izgubili i zemlju i novčanu potporu, sa izuzetkom jednog manjeg broja koji je koloniziran u druge krajeve Vojvodine.
Na osnovu republičkog Zakona ? likvidaciji agrarne reforme vršene do 6. aprila 1941. godine na velikim posedima u AP Vojvodini iz 1946. godine, zemlju je tako izgubilo više hiljada dobrovoljaca iz ratova 1912-1918. godine.
Dodrudžanski dobrovoljci
Pitanje tzv. dobrudžanskih dobrovoljaca, međutim, ipak je 1947. godine rešeno, ali na selektivan način tako da su oni imućniji ipak ostali bez zemlje koja im je dodeljena pre 1941. godine. Dobrudžanski dobrovoljci bili su pripadnici Prve srpske dobrovoljačke divizije, formirane od dobrovoljaca 1916. godine u Rusiji, koji su se borili na dobrudžanskom frontu, a koji u Kraljevini Jugoslaviji nisu bili izjednačeni sa solunskim dobrovoljcima pa stoga nisu ni dobili zemlju u vlasništvo, ali su im neke opštinske uprave ipak dodeljivale zemlju. Dobrudža je, inače, istoriogeografski region između Rumunije i Bugarske, koji izlazi na Crno more.
Pripadnike Prve srpske dobrovoljačke divizije činili su vojnici srpske, hrvatske i slovenačke nacionalnosti koje je mobilisala Austrougarska i poslala na Istočni front, gde su oni masovno prelazili na stranu Antante, ali zbog nemogućnosti povratka na južnoslovenski prostor (nakon stupanja Bugarske u rat na strani Centralnih sila), organizovani su u posebnu diviziju koja je brojala oko 10.000 vojnika i upućena na dobrudžanski front gde se borila protiv udruženih nemačkih, bugarskih i turskih jedinica od avgusta do oktobra 1916. godine, a potom i na Solunskom frontu.
Lica koja su izgubila jugoslovensko državljanstvo
Gubitak jugoslovenskog državljanstva po Zakonu ? oduzimanju državljanstva oficirima i podoficirima bivše jugoslovenske vojske koji neće da se vrate u otadžbinu, i pripadnicima vojnih formacija koji su služili okupatoru i odbegli u inostranstvo, imao je za posledicu i konfiskaciju celokupne imovine oficira i podoficira.
Prema tom zakonu, “svi od neprijatelja zarobljeni ili internirani aktivni ili rezervni oficiri i podoficiri bivše Jugoslovenske vojske koji odbiju da se sa ostalim oslobođenim jugoslovenskim zarobljenicima i internircima vrate u otadžbinu i dobrovoljno ostanu izvan otadžbine, gube jugoslovensko državljanstvo”. takođe, jugoslovensko državljanstvo su izgubili i “svi pripadnici i politički rukovodioci raznih protivnarodnih vojničkih formacija, koje su bile u službi okupatora (tzv. Jugoslovenske vojske u otadžbini, četnika, ustaša, Srpske državne straže, domobrana itd.) koji su se sa teritorije Jugoslavije povukli zajedno s neprijateljem, sa kojim su se do granice zajedno borili protiv Jugoslovenske armije i naših saveznika, i koji se sada nalaze u inostranstvu, kao i ostali pripadnici tih formacija, koji su zemlju ranije napustili”. Od mere gubitka državljanstva izuzeta su ona lica koja su pred jugoslovenskim diplomatskim ili vojnim organima dala izjavu da će se vratiti u zemlju i stavila se na raspolaganje jugoslovenskim vlastima za repatrijaciju, kao i ona lica koja usled bolesti, ležanja u bolnici, udaljenosti ili odvojenosti ne budu u mogućnosti da u predviđenom roku daju izjavu za povratak u zemlju. Oduzimanje državljanstva po navedenom zakonu nije isključivalo mogućnost i krivičnog gonjenja navedenih lica, u skladu sa tadašnjim krivičnim zakonodavstvom.
Pomenuta lica su jugoslovensko državljanstvo izgubila po samom zakonu, a mnoga lica su istog lišena na osnovu odluka sudskih i upravnih organa. U Zakonu o vrstama kazni od 5.jula 1945.godine, gubitak državljanstva je predviđen kao posebna kazna koju izriču građanski i vojni sudovi. Kazna gubitka državljanstva je trajna, izriče se u slučajevima izričito predviđenim u zakonu i to protiv lica koja se ne nalaze na teritoriji FNR Jugoslavije i povlači zabranu povratka osuđenog u zemlju. Uz kaznu gubitka državljanstva sud je bio dužan da obavezno izrekne i kaznu konfiskacije celokupne imovine osuđenog lica (član 14. stav 3. Zakona o potvrdi i izmenama Zakona o vrstama kazni od 14. avgusta 1946.godine).
Licu koje se do 1. januara 1965. godine odselilo iz Jugoslavije u državu čijoj narodnosti pripada i koje je do tog datuma steklo državljanstvo te države, ex lege je prestalo jugoslovensko državljanstvo (u suštini radilo se u opciji izmedu Italije i Jugoslavije i sprovodenju Londonskog memoranduma iz 1954. godine). Nad imovinom tih lica izvršena je sekvestracija a potom je nacionalizovana zbog prelaska vlasnika u strano državljanstvo i prestanka državljanstva FNRJ (po članu 3. stav 3. Zakona ? nacionalizaciji iz 1948. godine). Takode, vlasništvo na nekretninama gubili su i Jevreji i Muslimani, kao bivši jugoslovenski građani, koji su se iselili u Izrael i Tursku.
Posebne posledice po imovinu mnogih jugoslovenskih građana imala je odredba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o nacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća iz 1948.godine, o kojoj je već bilo reči kod nacionalizacije, a koja je prestanak jugoslovenskog i prihvat stranog državljanstva sankcionisala oduzimanjem svih nepokretnosti tog lica u Jugoslaviji i to bez naknade. Za razilku od drugih ova kaznena mera se primenjivala i više desetina godina posle Drugog svetskog rata i još uvek nije izričito stavljena van pravne snage.
Članovi porodice Karađorđević
Ukazom Predsedništva Prezidijuma Narodne skupštine FNR Jugoslavije U.br. 392 od 8, marta 1947.godine, članovima dinastije Karađorđević oduzeto je državljanstvo i konfiskovana celokupna imovina. U Ukazu je izričito navedeno da se oduzima državljanstvo i konfiskuje celokupna imovina: Petru Aleksandra Karađorđevića, Aleksandru Petra Karađorđevića, Tomislavu Petra Karađorđevića, Andreju Aleksandra Karađorđevića, Mariji Aleksandra Karađorđevića, Pavlu Arsena Karađorđevića, Olgi Pavla Karađorđevića, Aleksandru Pavla Karađorđevića, Nikoli Pavla Karađorđevića i Jelisaveti Pavla Karađorđevića.
Ova odluka je bila obrazložena time da su se Kralj i izbeglička jugoslovenska vlada distancirali od narodnooslobodilačke borbe naroda Jugoslavije, da su sve radili i preduzimali protiv narodnooslobodilačkog pokreta, da su preko Draže Mihajlovića i četničkog pokreta sistematski u zemlji organizovali bratoubilački rat u cilju gušenja narodnog ustanka, da su u tom cilju preko Draže Mihajlovića i njemu podređenih komandanata sklapali sporazume i saveze sa nemačkim, italijanskim i bugarskim okupatorima, da su ražalovali sve oficire bivše jugoslovenske vojske koji su stali na stranu narodnooslobodilačkog pokreta.
Pravni osnov za oduzimanje državljanstva članovima porodice Karađorđević sadržan je u članu 16. stav 3. Zakona o državljanstvu (“Službeni list FNRJ”, br. 54/1946) gde je bilo predviđeno da se “državljanstvo može oduzeti svakom državljaninu FNRJ koji u inostranstvu svojim radom nanosi, ili je u vreme rata nanosio štetu narodnim i državnim interesima FNR Jugoslavije, ili odbija da vrši građanske dužnosti”. U članu 17. stav 2. istog zakona predviđeno je da se državljanstvo oduzima sudskom presudom, a izuzetno odlukom Prezidijuma Narodne skupštine FNRJ. Dalje, oduzimanje državljanstva imalo je za posledicu i konfiskaciju imovine, prema već pomenutoj odredbi člana 14. stav 3. Zakona o vrstama kazni.
Odlukom U.br.392 pd 8. marta 1947.godine podržavljene su brojne nepokretnosti bivše kraljevske porodice: dvorovi, kuće, zemlja i šume u Beogradu, Bohinju, Kamničkoj Bistrici, Sokobanji, Miločeru, na Cetinju, Bledu i dr. , tako da su konfiskovana 33 imanja u raznim delovima tadašnje Jugoslavije. Država je prisvojila i sve njihove nepokretnosti, a pre svega novčanu gotovinu i hartije od vrednosti zatečene kod uprave Dvora u Beogradu i u inostranstvu. Takođe su konfiskovane i zadužbine koje je osnovao kralj, kao što je zadužbina “Sveti Đorđe” na Oplencu.
U odnosu na imovinu Karađorđevića danas se mogu, po nekim podacima, pojaviti 34 naslednika. Mnogi od njih, međutim, nemaju jugoslovensko državljanstvo i tretiraju se kao stranci tako da već samim tim imaju teškoće kod restitucije svoje imovine. U sličnom položaju su i potomci kraljevskih dinastija drugih postsocijalističkih zemalja, pa čak i bivši monarsi nekih Zapadnih zemalja kao što su Italija i Grčka.
Ukaz Predsedništva Prezidijuma Narodne skupštine FNRJ U.br.392 od 8.marta 1947.godine ukinut je Zakonom o ukidanju Ukaza o oduzimanju državljanstva i imovine porodici Karađorđević koji je donela Savezna skupština na sednici Veća republika 26. februara i Veća građana 27. februara 2001. godine. Time je de iure vraćeno državljanstvo članovima porodice Karađorđević, pobrojanim u ukinutom Ukazu i u novodonetom zakonu, bez ulaženja u imovinskopravna potraživanja Karađorđevića.
Okružni sud u Kranju je u aprilu 2011.godine odbio zahtev princa Aleksandra Karađorđevića za vraćanje dela poseda Brdo kod Kranja, koji je kupio njegov otac, , kralj Petar II Karađorđević pre Drugog svetskog rata i koje se sada nalazi u vlasništvu države. Prema slovenačkom Zakonu o denacionalizaciji iz 1991. godine, Karađorđevići nemaju pravo da im bivše vlasništvo bude vraćeno.
Pošto su Karađorđevići tražili da Zakon o denacionalizaciji bude preispitan pred Ustavnim sudom, što je 1996. odbijeno, princ Aleksandar Karađorđević i njegova sestra Jelisaveta Karađorđević su se obratili Evropskom sudu za ljudska prava u Strazburu.
U svakom slučaju bez obzira na mnoge prigovore da je rodonačelnik Karađorđevića Petar Mrkonjić – kralj Petar, u Srbiju došao samo sa torbom na leđima i bez imetka te da su Karađorđevići bez realnog osnova stekli veliku imovinu, pitanje imovine koju traže treba zakonski rešiti.
Šta su to Karađorđevići imali i šta bi od toga, danas njihovi naslednici mogli da potražuju?
(NIN br.2621 od 21. marta 2001. godine)
Ukupna vrednost nepokretne imovine Karađorđevića, koja je, prema arhivskim spiskovima posle Drugog svetskog rata konfiskovana, procenjena je na 159 621 969 dinara (imanje i preduzeća). O kolikom je iznosu reč vidi se tek kad se zna da je u vreme konfiskacije, 1947. godine dolar vredeo 56 dinara. Znači, gotovo tri miliona dolara, u to vreme ogromna suma.
Srbija
Prema tom popisu imovine, Karađorđevići su u Srbiji imali: dvorac Dedinje i Beli dvor u Beogradu, sa ogromnim parkom i šumom, dvorsku baštu u Rakovici od oko deset hektara, staklenike i zgrade; u Bulevaru kralja Aleksandra kuću i 14 ari okućnice; potom kuću u Krunskoj 7, pomoćne zgrade i 20 ari placa; u Sarajevskoj 7 – kuću i 14 ari zemlje; vilu u Tolstojevoj 2 i oko sto ari zemlje. Kneginja Olga na Topčiderskom vencu 6 imala je vilu i oko hektar zemlje.
Kraljica Marija u Aberdarevoj ulici započela je vilu (do rata ozidana i pokrivena). Posle Drugog svetskog rata ovu zgradu je preuzelo državno filmsko preduzeće. Reč je o bombardovanoj zgradi Televizije Srbije. U doskorašnjem Bulevaru revolucije kralj Aleksandar je podigao Studentski dom i ustupio ga Beogradskom univerzitetu. Za učenike srednjih škola kralj Aleksandar je podigao Dom u Ulici Miodraga Davidovića na Topčiderskom brdu i ustupio ga ondašnjem Ministarstvu prosvete.
U Sokobanji su imali kraljevske livade. Kralj Aleksandar je u istočnoj Srbiji imao preduzeća “Neresnicu” i “Glogovicu” gde je bila njegova fabrika za preradu zlatne rude. Bager za ispiranje zlata iz Peka, rudnik uglja “Sikola” kod Negotina i rudnike “Brodica” i “Železnik” kod Kučeva.
back to top
Crkve, verske ustanove i organizacije
Zakonom o agrarnoj reformi i kolonizaciji iz 1945. godine, država je prisvojila zemljišne i šumske posede crkava, manastira, verskih ustanova i svih vrsta verskih zadužbina (član 3. stav 1. pod “v” i član 26).
Od crkava, verskih zadužbina, manastira i verskih ustanova oduzet je “višak preko 10 hektara njihove ukupne površine njiva, bašti, vinograda, voćnjaka, utrina i šuma” (član 8. stav 1), s tim što je onima većeg značaja ili istorijske vrednosti moglo biti ostavljeno i do 30 hektara. Prema članu 7. stav 1. Osnovnog zakona o postupanju sa eksproprisanim i konfiskovanim šumskim posedima, šumski posedi oduzeti su navedenim vlasnicima bez ikakve naknade.
Skupština Republike Srbije je 1991.godine izglasala jednu verziju zakona o vraćanju imovine crkvi, ali taj zakon nikada nije stupio na pravnu snagu jer ga nije potpisao Predsednik Republike. Ostaje da ovo pitanje definitivno bude uređeno u budućem Zakonu o denacionalizaciji (reprivatizaciji).
Problem vraćaja crkvene imovine prisutan je i u drugim postsocijalističkim zemljama. U Češkoj je zakonom predviđeno da se imovina vrati prvobitnim korisnicima, pa i crkvi, ali je postupak vraćanja veoma spor jer se radi o značajnoj imovini: 175 hektara šume i više stotina zgrada koje je crkva nekada posedovala. Po slovenačkom Zakonu o denacionalizaciji , pravo na povraćaj imovine imaju i crkve i druge verske zajednice, njihove ustanove, odnosno redovi koji su u vreme stupanja na snagu tog zakona delovali na teritoriji Republike Slovenije (član 14). I hrvatski zakon o vraćanju imovine bivšim vlasnicima uključuje crkve pa je jedan deo imovine već vraćen kako katoličkoj, tako i pravoslavnoj crkvi u Hrvatskoj.
U Republici Srbiji je 2006.godine usvojen Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama i osnovan je posebni republički organ – Direkcija za restituciju koja sprovodi postupak vraćanja imovine crkvama i verskim zajednicama. Za tri godine crkvama i verskim zajednicama vraćeno je preko 40% oduzetog zemljišta i preko 15% oduzetih objekata.
back to top
Zadužbine
Imovina zadužbina, kako verskih tako i svetovnih, oduzeta je na osnovu Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji (zemljišni posedi) i na osnovu Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta (zgrade i građevinska zemljišta).
Država je stala na stanovište da su sve zadužbine privatna lica (“građanska pravna lica”), da dolaze pod udar propisa o nacionalizaciji i eksproprijaciji te da ih treba oduzeti. Mnoge zadužbine, imale su međutim, društveni karakter: humani, obrazovni, kulturni i dr., tako da je u okviru njih privatna imovina bila, zapravo, angažovana u ostvarivanju opštedruštvenih ciljeva, što je zakonodavac “prevideo” i, izvršio podržavljenje te imovine.
Tako je izvršeno i oduzimanje brojnih zadužbina Beogradskog univerziteta koje su od samog svog nastanka imale društveni karakter pa nisu mogle biti nacionalizovane ili eksproprisane.
U Srbiji je zadužbinarstvo jačalo uporedo sa ukupnim razvojem i društva i države. Tako je od 65 zadužbina koliko ih je krajem tridesetih godina bilo pri Srpskoj akademiji nauka čak 46 osnovano u periodu između dva rata. Iz zadužbina i namenskih fondova štampane su knjige iz nauke i kulture i ?nansirana naučna istraživanja, pomagani siromašni pisci i dodeljivane stipendije učenicima i studentima.
Srbija je 1896. godine donela prvi Zakon o zadužbinama, koji je za to vreme bio vrlo napredan. Ovaj Zakon je 1912. godine zamenjen novim zakonom. Docnije, 1925. godine, doneta je Uredba o upravi imovinom zadužbina i vršenju prava nadzora nad zadužbinskim upravama, a potom je 1932. godine usvojen novi Zakon o zadužbinama koji je važio za celu Kraljevinu Jugoslaviju.
Značajnije zadužbine do Prvog svetskog rata u Srbiji su osnovali: slikarka Katarina Ivanović, političar Lazar Arsenijević Batalaka, hercegovački arhimandrit Nićifor Dučić, političar i pravnik dr Nikola Krstić, mitropolit bosanski Hadži Sava Kosanović, naučnici Mihajlo Pupin i Jovan Cvijić i dr. Karaljevske porodice – Obrenovići i Karađorđevići bili su veliki donatori i zadužbinari, a kraljica Natalija Obrenović bila je poznata dobrotvorka Beogradskog univerziteta.
• Jedan od najvećih zadužbinara tog vremena bio je Kapetan Miša Anastasijević (1803–1885), nazvan „srpski Rotšild”, kao najbogatiji Srbin svog vremena. Godine 1863. svoje zdanje u Beogradu poklonio je „svome otečestvu”, za prosvetne potrebe. U toj zgradi su bile: Velika škola, Gimnazija, Ministarstvo prosvete, Narodna biblioteka i Muzej. Kapetan Miša je Beogradskom univerzitetu ostavio sredstva koja su taj univerzitet učinila trećim na listi najbogatijih univerziteta u Evropi.
• Trgovac Ilija Milosavljević-Kolarac (1800–1878) ostavio je svu svoju imovinu kao zadužbinu za prosvetne ciljeve, od koje su osnovana dva fonda: Fond za srpski univerzitet – Univerzitet Ilije M. Kolarca, i Književni fond Ilije M. Kolarca. Vrednost Kolarčeve književne nagrade 1940. god. bila je po iznosu jednaka vrednosti Nobelove nagrade za književnost. Zadužbini Ilije M. Kolarca vraćen je status zadužbine 1. aprila 1992. godine.
• Zadužbinar Đoka Vlajković (1831–1883), pešadijski pukovnik srpske i ruske vojske, zaveštao je sve što je imao, u novcu i nekretninama, za prosvetne svrhe, Beogradskom univerzitetu i Srpskoj akademiji nauka
• Zadužbinar Jovan Jovanović (1845–1909), lekar iz Vlasotinca, zaveštao je Srpskoj akademiji nauka svu svoju imovinu, osnivajući zadužbinu “Jovanijanum”, sa namenom da se koristi za podršku nauci i umetnosti u Srbiji
• Luka Ćelović-Trebinjac (1854–1929), samouki i polupismeni beogradski trgovac poreklom iz Hercegovine, bio je veliki dobrotvor Beogradskog univerziteta, kome je testamentom 1911. godine zaveštao svu svoju imovinu. Pored milionske novčane gotovine (50 miliona dinara), njegovu imovinu činio je niz zgrada između ulica Kraljevića Marka i Kameničke. Mesečni prihod Zadužbine Luke Ćelovića-Trebinjca iznosio je 1930. godine blizu 300.000 dinara i ceo taj iznos pripadao je Beogradskom univerzitetu, što je vrednost 52 plate univerzitetskog profesora, ministra ili generala (čija je mesečna plata tada bila 5.000 dinara).
• Milan Kujundžić-Aberdar (1842–1893), filozof i pesnik, svu svoju imovinu zaveštao je Srpskoj kraljevskoj akademiji za formiranje Fonda Zadužbine Milana Kujundžića-Aberdara, koji je služio za izadavanje knjiga.
• Velimir Mihailo Teodorović (1849–1898), nepriznati sin kneza Mihaila, darovao je svoje celokupno imanje za zadužbinu Velimirijanum, čija je osnovna svrha bila prosvećivanje i razvoj kulture i umetnosti u Srbiji.
• Ljubomir M. Mihailović (1874–1957), diplomata, osnovao je 1922. god. pri Srpskoj akademiji nauka Fond za nagrađivanje dela lepe književnosti, iz kog su svake godine dodeljivane nagrade
• Veliki fond posle Prvog svetskog rata bio je Kraljev fond – Fond kralja Aleksandra I Karađorđevića, osnovan na dan njegovog venčanja sa kraljicom Marijom, 8. juna 1922. god. (Bataković, 2004). Fond je osnovan sa ciljem pomaganja prosvete, nauke, književnosti, umetnosti, školstva.
• Trgovački fond osnovalo je Srpsko trgovačko udruženje 1903. godine, kao penzioni fond. Fond je bio bogata institucija, imao je Hipotekarnu banku i nekoliko palata u centru Beograda, a jedna od njih – palata Albanija je simbol starog Beograda.
Pripadnici nemačke narodnosti
Nemci u Vojvodini
U prvoj polovini 18. veka, u vreme vladavine ugarske kraljice Marije Terezije, nakon proterivanja Turaka iz severnih krajeva, počelo je naseljavanje Nemaca u Panonskoj niziji. Po prvom popisu stanovništva u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca iz 1921. godine, nemački je kao materinji jezik koristilo 505.790 stanovnika. Deset godina kasnije po tom je kriterijumu bilo upisano 499.969 stanovnika, od kojih je u Banatu nemački kao maternji jezik koristilo 120.450 osoba (od toga 1.874 nemačkih Jevreja), u Bačkoj se radilo o 173.058 osoba (3.282 Jevreja) i u Sremu o 49.345 osoba (539 Jevreja).
Uoči Drugog svetskog rata brojčano najznačajnija grupa jugoslovenskih Nemaca nalazila se u Banatu, Bačkoj i Baranji. U Banatu su tako nemačka naselja bila grupisana između Velikog Bečkereka (Zrenjanin), rumunsko-jugoslovenske granice i oko Velike Kikinde u severnom delu Banata; u Bačkoj prvenstveno u jugoistočnom delu oko Bačke Palanke, Novog Sada, Odžaka, Kule, Apatina i Sombora, a u relativno malom delu jugoslovenske Baranje oko Popovače i Belog Manastira.
Konfiskacija
Zakonom o prelazu u državnu svojinu neprijateljske imovine i o sekvestraciji nad imovinom odsutnih lica (“Službeni list FNRJ”, br. 63/1946) potvrđena je i u zakonskoj formi osnažena Odluka o prelazu u državnu svojinu neprijateljske imovine, o državnoj upravi nad imovinom neprisutnih lica i o sekvestru nad imovinom koju su okupatorske vlasti prisilno otuđile, od 21. novembra 1944. godine, kojom je stavljena pod sekvestar, odnosno konfiskovana sva imovina Nemačkog Rajha i njegovih državljana koja se nalazila na području Federativne Narodne Republike Jugoslavije, kao i sva imovina lica nemačke narodnosti bez obzira na državljanstvo (tzv. folksdojčeri).
Odlukom Avnoj-a od 21. novembra 1944. godine, oduzeta je i prešla u državnu svojinu: (1) sva imovina Nemačkog Rajha i njegovih državljana koja se nalazi na teritoriji Jugoslavije, (2) sva imovina lica nemačke narodnosti, sa određenim manjim izuzecima, (3) sva imovina ratnih zločinaca i njihovih pomagača, bez obzira na njihovo državljanstvo i (4) imovina onih lica koja su presudama građanskih i vojnih sudova oduđena na gubitak imovine u korist države, bez obzira na to koje državljanstvo imaju.
Ta odluka je pod imovinom koja se oduzima podrazumevala nepokretna dobra i pokretna dobra i prava, kao što su: zemljišni posedi, kuće, nameštaj, šume, rudarska prava, preduzeća sa svim postrojenjima i zalihama, hartije od vrednosti, dragocenosti, udeli, akcije, društva, udruženja svake vrste, fondovi, prava uživanja, svakovrsna platežna sredstva, potraživanja, učešće u radnjama i preduzećima, autorska prava, prava industrijske svojine, kao i sva prava na napred pomenute predmete. Imovina jugoslovenskih državljana, po ovoj odluci, konfiskuje se bez obzira da li se nalazi u zemlji ili u inostranstvu.
Posebno su pod udar navedene odluke došli oni državljani Jugoslavije koji su se pod okupacijom deklarisali ili važili kao Nemci, bezu obzira da li su i pre rata kao takvi istupali, ili su važili kao asimilirani Hrvati, Slovenci ili Srbi. Od konfiskacije, prema Tumačenju Odluke od 21. novembra 1944.godine, izuzeti su oni državljani Jugoslavije, nemačke nacionalnosti, porekla ili prezimena: a) koji su učestvovali kao partizani i vojnici u NOB-u ili su aktivno radili u narodnooslobodilačkom pokretu, b) koji su pre rata bili asimilirani kao Hrvati, Slovenci ili Srbi a za vreme rata nisu pristupili Kulturbundu niti su istupali kao članovi nemačke narodnosne grupe, c) koji su pod okupacijom odbili da se na zahtev okupatorskih ili kvislinških vlasti deklarišu kao pripadnici nemačke narodnosne grupe, d) kao i oni građani nemačke nacionalnosti (muškarci ili žene) koji su stupili u mešovite brakove sa licima jedne od južnoslovenskih narodnosti ili sa licima jevrejske, slovačke, rusinske, mađarske, rumunske ili koje druge priznate narodnosti.
Zakon o konfiskaciji i izvršenju konfiskacije od 9. juna 1945.godine predvideo je (član 30) obrazovanje posebnih komisija pri narodnim odborima za donošenje rešenja o konfiskaciji imovine lica nemačke narodnosti, na osnovu kojih su sreski sudovi trebali da izvrše uknjiženje konfiskovane imovine u zemljišne knjige. Međutim, ova rešenja o konfiskaciji imala su samo deklarativni karakter jer je, bez obzira da li je doneto rešenje ili ne, imovina lica nemačke narodnosti ex lege prešla u državnu svojinu dana 6. februara 1945. godine, kada je stupila na snagu Odluka Avnoj-a od 21. novembra 1944. godine. Međutim, kao što ćemo videti u nastavku, nedonošenje rešenja onemogućavalo je uknjižbu u zemljišne knjige novog vlasnika.
Raspoloživi, ali ne i potpuno pouzdani podaci govore da je od lica nemačke nacionalnosti na teritoriji Jugoslavije posle Drugog svetskog rata oduzeto 97.720 zemljišnih poseda. Od toga je u Vojvodini bilo 68.035 imanja. Ukupna površina oduzetih nemačkih imanja u Jugoslaviji iznosila je 637.000 hektara, a od toga u Vojvodini 389.256 hektara. Ta imovina (posedi) imala najznačajniju ulogu u obrazovanju zemljišnog fonda agrarne reforme i kolonizacije (38,73%). U medijima se mogu naći i potpuno neprovereni i nesigurni podaci da su Nemci u Vojvodini raspolagali sa 31.2 odsto obradivog zemljišta (Vojvodina u istim granicama danas ima ukupno 1.6 miliona hektara obradivog zemljišta), da su učestvovali su sa 46.7 odsto u industrijskoj proizvodnji, a sa 40 odsto u zanatskoj, te da su raspolagali su sa 30.8 odsto bankarskog kapitala, a u stvaranju nacionalnog dohotka Vojvodine učestvovali sa 55 odsto.
Sporazum Tito-Brant
Sa otvaranjem pitanja denacionalizacije posle 1990. godine pokreće se i pitanje sadržine brionskog Sporazuma Sporazum između Vlade SFRJ i SR Nemačke o odobravanju pomoći u kapitalu, iz 1974.godine, posebno da li je tom prilikom između Tita i Branta bilo tajnih aneksa i edmemoara koji bi se ticali imovinskopravne odštete folksdojčera. U medijima se ističe da je tom prilikom bilo razgovora i da su dvojica državnika bila za to da se problem ratne odštete što pre reši, ali da je jugoslovenski predsednik ponudu od 100 miliona maraka za odštetu, i 300 miliona kao pomoć u kapitalu, označio “kao neprihvatljivu i uvredljivu”.
Sporazum Tito-Brant je proistekao iz potrebe da se konačno reše sva sporna imovinska pitanja između dve zemlje. Pitanje oduzete imovine je bilo skoro četvrt veka predmet spora između SR Nemačke i SFRJ. Nemačka ga je koristila, i uvek potezala kao protivtežu jugoslovenskom zahtevu za ratnu odštetu, koja, po proceni reparacione komisije Vlade FNRJ, iznosi 46.9 milijardi dolara po kursu iz 1938. godine, od toga Nemačka duguje 35.8 milijardi dolara.
Nakon višegodišnjeg otezanja oko rešavanja s jedne strane oduzete imovine, a sa druge ratne odštete, Vili Brant i Josip Broz Tito postigli su na Brionima 1973. godine sporazum poznat kao ,,Brionska formula’’ na osnovu kojeg je Nemačka odobrila Jugoslaviji pomoć u kapitalu vrednu 700 miliona maraka, što je utrošeno za izgradnju NE ,,Krško’’ i mnogih fabrika u našoj bivšoj i sadašnjoj državi.
Taj sporazum je Skupština SFRJ ratifikovala 26. decembra 1974. godine. Njegova suština, međutim, bliže je određena u takozvanom ed-memoaru, u kome stoji da nijedna strana nakon potpisivanja nema pravo na bilo kakva dalja potraživanja, i da on u stvari predstavlja ugovor o poravnanju, a ne o finansijskoj podršci, kao i da se njime Nemačka odrekla svih potraživanja na ime imovine nemačkih državljana, a Jugoslavija ratne odštete u ime svih pojedinaca koji su robovali i bili ratni zarobljenici u nacističkim logorima. Pošto je taj ed-memoar proglašen državnom tajnom, on je javnosti nedostupan, iako je rok za njegovu tajnost istekao krajem decembra 2004.
Samit u Potsdamu
Neposredno po slomu fašističke Nemačke u Potsdamu je održan sastanak predstavnika vodećih sila antihitlerovske koalicije. Jedna od ključnih odluka ovog samita, održanog od 17. jula do 2. avgusta 1945. godine, bio je stav prema nemačkoj manjini u istočnim i jugoistočnim evropskim zemljama. Naime, vlade SAD, SSSR i Velike Britanije priznale su da se mora preduzeti iseljavanje u Nemačku nemačkog stanovništva, ili jednog njegovog dela, koje je ostalo u Poljskoj, Čehoslovačkoj i Mađarskoj, i na osnovu ovog stava češki predsednik Edvard Beneš donosi dekret o iseljavanju oko 2,5 miliona Nemaca iz Sudetske oblasti.
Inače, to što Jugoslavija nije zvanično pomenuta u Potsdamu tumačeno je kao praktična potvrda da je iseljavanje Nemaca sa ovog prostora već završena stvar. Potsdamska odluka se treba imati u vidu kod ostvarenja zahteva potomaka folksdojčera da im oduzeta imovina bude vraćena.
Uz to, pripadnici nemačke manjine koji su se iselili u Nemačku nakon rata, dobili su od nemačke države pomoć u vidu kuće, okućnice, kao i odgovarajuću pomoć u novcu.
Kolonizacija
U Zakonu o agrarnoj reformi i kolonizaciji od 23. avgusta 1945. godine, član 18. glasi: “Od zemljišta konfiskovanog od lica nemačke nacionalnosti u Bačkoj, Banatu, Baranji i Sremu, izdvojiće se 500 katastarskih jutara za naseljavanje boraca Jugoslovenske armije koji se prijave i obavežu da će se na zemlju naseliti i istu sa svojim porodicama obrađivati”.
Do kraja 1945. godine na imanja vojvođanskih Nemaca doseljeno je iz raznih krajeva tadašnje Jugoslavije oko 45.000 porodica, sa otprilike 250.000 članova, uglavnom boraca i simpatizera pokreta otpora, od toga najviše iz Bosne i Hercegovine i Hrvatske. Računa se da je do kraja 1948. godine na imanja vojvođanskih Nemaca doseljeno još oko 200.000 kolonista. Dakle, proglašavanjem čitavog nemačkog kolektiviteta neprijateljem i ratnim zločincima došlo se do ogromne imovine u vrednosti, prema procenama iz nemačkih izvora, oko 10 milijardi tadašnjih maraka.
Vlasnici konfiskovane imovine
Vlasnicima konfiskovane imovine isplata naknade uopšte nije bila predviđena, tako da će i lica kojima je imovina konfiskovana, odnosno njihovi naslednici, biti potražioci imovine, pod uslovom da su prethodno pred nadležnim okružnim sudom sproveli postupak rehabilitacije, u skladu sa Zakonom o rehabilitaciji (2006) Tim zakonom uređuje se rehabilitacija lica koja su bez sudske ili administrativne odluke ili sudskom ili administrativnom odlukom lišena, iz političkih ili ideoloških razloga, života, slobode ili nekih drugih prava od 6. aprila 1941. godine do dana stupanja na snagu tog zakona, a imala su prebivalište na teritoriji Republike Srbije.
Rešenjem kojim usvaja zahtev za rehabilitaciju sud utvrđuje da je odluka koja je bila doneta protiv rehabilitovanog lica ništava od trenutka njenog donošenja i da su ništave sve njene pravne posledice, uključujući i kaznu konfiskacije imovine. Rehabilitovano lice smatra se neosuđivanim.
U članu 8. Zakona o rehabilitaciji predviđeno je da će se pravo na naknadu štete i pravo na povraćaj konfiskovane imovine rehabilitovanog lica urediti posebnim zakonom, tako da ona lica koja su već pravnosnažno rehabilitovana, da bi postavila zahtev za obeštećenje, moraju da čekaju Zakon o denacionalizaciji.
Modeli restitucije u dosadašnjoj praksi
Da bi ostalo ispoštovano ustavno načelo ravnopravnosti, „opšti“ zakon o denacionalizaciji ne bi smeo da odstupa od načela kojima se u dvodecenijskoj praksi upravljala dosadašnja postepena restitucija u Srbiji. Takvu obavezu zakonodavcu u Srbiji nameće načelo o opštoj zabrani diskriminacije sadržano u članu 21.Ustava Srbije, u članu 14. evropske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i u članu 1. rimskog Protokola broj 12 uz Konvenciju.
Naime, dosadašnje zakonodavstvo o denacionalizaciji u Srbiji već je utvrdilo neke pravne presedane i oblikovalo praksu povodom nekih najdelikatnijih pitanja vraćanja imovine, kao što su oblici restitucije i visina novčanog obeštećenja.
Tako, opšti zakon o denacionalizaciji, da se ne bi ogrešio o načelo ravnopravnosti, moraće da poznaje tri oblika restitucije: naturalnu restituciju, vraćanje druge imovine u zamenu i novčano obeštećenje jer te oblike poznaje zakonodavstvo i praksa denacionalizacije u Srbiji od 1990.godine do danas.
Dosadašnji oblici vraćanja imovine u Republici Srbiji bili su: 1) vraćanje imovine koja je oduzeta u naturi (naturalna restitucija), 2) vraćanje druge odgovarajuće imovine (realna supstitucija) i 3. novčana kompenzacija (monetarna restitucija).
• Ta tri oblika restitucije propisuje Zakon o uslovima i načinu vraćanja imovine stečene radom i poslovanjem zadruga posle 1. jula 1953. godine iz 1990.godine: „U slučaju da nepokretnost nije moguće vratiti usled promena (arondacija, komasacija ili druge mere uređenja zemljišta, promena namene poslovne ili stambene zgrade i sl.), podnosilac zahteva ima pravo da traži novčanu protivvrednost imovine, a korisnik može da se oslobodi te obaveze, vraćanjem druge nepokretnosti sličnih svojstava ili namene“ (član 8).
• Navedena tri oblika restitucije predviđa i Zakon o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda iz 1991.godine, koji predviđa da u slučaju kad se oduzeto zemljište ne može vratiti „ranijem sopstveniku na ime naknade daće se u svojinu drugo odgovarajuće zemljište (po površini i kvalitetu), a ako takvog zemljišta nema, odnosno ako se ne može obezbediti, isplatiće mu se novčana naknada u visini tržišne vrednosti, ukoliko se stranke drukčije ne sporazumeju“ (član 1.stav 3).
• Sva tri oblika restitucije poznaje i Zakon o zadrugama iz 1996.godine: „Ako se imovina iz čl. 95. i 96. ovog zakona ne može vratiti u obliku u kome je preneta bez naknade podnosilac zahteva ima pravo da traži novčanu protivvrednost imovine ako se sa obveznikom vraćanja imovine ne sporazume da se vraćanje imovine izvrši u drugim stvarima i pravima“ (član 97.stav 1).
• Tri oblika vraćanja imovine: naturalnu i zamensku restituciju, kao i novčano obeštećenje, predviđa i Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama iz 2006.godine.
Tržišna naknada za ranije vlasnike postoji već 20 godina u više zakona:
• Prema članu 8. stav 2. Zakona o uslovima i načinu vraćanja imovine stečene radom i poslovanjem zadruga posle 1. jula 1953. godine iz 1990.godine, novčana naknada „određuje se prema prometnoj vrednosti imovine, koja se utvrđuje po propisima o prometu nepokretnosti, u vreme vraćanja“.
• Zakon o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda iz 1991.godine, u članu 1.stav 3. predviđa, kao što je gore rečeno, isplatu ranijem sopstveniku “novčane naknade u visini tržišne vrednosti”.
• I Zakon o zadrugama iz 1996.godine u članu 97. stav 2. propisuje da se novčana protivvrednost imovine određuje se prema prometnoj vrednosti imovine koja se utvrđuje propisima o prometu nepokretnosti u vreme vraćanja imovine.
• Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama iz 2006.godine sadrži odredbe o tržišnoj naknadi u čl.1, 4, 8/2 i 10/2.
Tržišna naknada, u slučaju eksproprijacije ili drugog oduzimanja nepokretnosti, je ustavna kategorija, koju poznaje kako Ustav Srbije iz 2006. godine – član 58.stav 2, tako i Ustav Srbije iz 1990. godine – član 63.
Naturalna restitucija
Naturalna restitucija je prioritetni oblik vraćanja imovine koji podrazumeva vraćanje u prirodnom obliku iste one imovine koja je svojevremeno, nakon 1945.godine, i oduzeta. Dakle, vraća se u prirodnom obliku, “u naturi”, “in rem”, nepokretnost, zemljište ili objekat, ili koja druga pokretna stvar koja je oduzeta od vlasnika i podržavljena.
Vraćanje imovine u naturi ima dva oblika: uži oblik – vraćanje bivšem vlasniku oduzete stvari u izvornom obliku (naturalna restitucija) i širi oblik – vraćanje bivšem vlasniku druge stvari umesto one koja je oduzeta (naturalna supstitucija ili zamenska restitucija).
Međutim, naturalna restitucija je limitirana ne samo zakonskim ograničenjima već i prirodnim ograničenjima, s obzirom da poljoprivredno i građevinsko zemljište, kao i šume i šumsko zemljište, spadaju u prirodna bogatstva kog nema u neograničenoj količini.
U cilju rasterećenja fiskusa i održanja dinamike naturalne restitucije, potrebno je angažovanjem nadležnih državnih i lokalnih organa u oblasti poljoprivrede, prostornog planiranja, finansija i dr. oformiti Poljoprivredni fond za restituciju iz kog bi se restituentima vraćalo poljoprivredno zemljište, Šumski fond za restituciju iz kog bi se vraćale šume i šumsko zemljište i Građevinski fond za restituciju iz kog bi se mogla vršiti naturalna supstitucija građevinskih i stambenih objekata koji su sada u državnoj svojini.
U drugim zemljama takođe je poznata praksa da se unapred formiraju određeni zemljišni i građevinski kompleksi namenjeni restituciji. Npr. u Hrvatskoj je formiran poseban agrarni fond iz kog zastupnik države pred organom koji rešava restitucijske zahteve, sam predlaže koja i kolika imovina da se dodeli korisniku restitucije u zamenu za njegovu oduzetu imovinu.
Naturalna restitucija je prioritetni oblik vraćanja imovine koji podrazumeva vraćanje u prirodnom obliku iste one imovine koja je svojevremeno, nakon 1945.godine, i oduzeta. Ovaj oblik vraćanja imovine bivšim vlasnicima preovlađuje i uspešno je već sproveden u Nemačkoj i Sloveniji, a sprovodi se u Hrvatskoj, Rumuniji, Češkoj, Poljskoj, Mekedoniji i dr. Vraćanje iste stvari koja je i oduzeta nije uvek moguće iz brojnih razloga, kao naprimer: zato što je imovina u svojini fizičkih lica pa samim tim nije predmet restitucije, zato što su objekti srušeni i više ne postoje, zato što je stvar čije se vraćanje traži izvan pravnog prometa, ili je imovina po drugim zakonskim osnovima izuzeta od restitucije. Kada nije moguće vraćanje izvorno oduzete stvari, sve zemlje predviđaju mogućnost vraćanja druge odgovarajuće imovine (realna supstitucija ili zamenska restitucija). U tom cilju u nekim zemljama oformljeni su i posebni zemljišni kompleksi (fondovi) namenjeni tzv. zamenskoj restituciji. Međutim, naturalna restitucija je limitirana ne samo zakonskim već i prirodnim ograničenjima, s obzirom da poljoprivredno i građevinsko zemljište, kao i šume i šumsko zemljište, spadaju u prirodna bogatstva kog nema u neograničenoj količini. Zato se kao konačan (dopunski ili korektivni) oblik restitucije pojavljuje novčano obeštećenje kojim se bivšem vlasniku daje novčana naknada u zamenu za imovinu koja se ne može vratiti u naturi.
Restitucija postiže svoju svrhu ako vlasniku bude vraćena stvar ne samo u svojinu, nego i u državinu. Jer, uspostava prava svojine nuda proprietas (gola svojina), ne znači mnogo bez vraćanja stvari u fizičkom smislu. Zato, Zakon svuda podvlači da restitucija znači vraćanje prava svojine i državine na stvari, a posebno uređuje prava zakupaca i drugih lica koja imaju stvar u državini.
Naturalna restitucija je pravična i predstavlja najmanji finansijski teret za državu. Vraćanje stvari koja je oduzeta je obrnut proces samom činu oduzimanja, oblik je zakonske reivindikacije kojom se ponovo sreću vlasnik i imovina i svojevrstan svojinski restitutio in integrum. Jasno je da uspostava pređašnjeg svojinskog stanja ovde nije potpuno ostvariva, ali je kroz naturalnu restituciju makar približna i time restitucija dobija svoj pravi smisao, prema starom Ulpijanovom pravilu „Restituere videtur qui in pristinum statum reducit” – smatra se da vraća onaj koji uspostavlja pređašnje stanje.
NATURALNA SUPSTITUCIJA (zamenska restitucija) zapravo i nije prava naturalna restitucija, već njen surogat, neka vrsta naturalne supstitucije koja podleže istim pravilima kao i novčano obeštećenje. Pa tako, ako se u nemogućnosti naturalne restitucije 10 hektara zemljišta za isto treba platiti tržišna vrednost tog zemljišta – crkvi/verskoj zajednici može se, umesto novčane naknade, dati naknada u naturi u vidu 10 hektara zemljišta slične vrednosti na drugom mestu, ali isto tako, ako po metodologiji obeštećenja crkvi/verskoj zajednici u navedenom primeru pripada novčana naknada koja je pet puta manja od tržišne vrednosti oduzetog zemljišta, može joj se, umesto novčanih obveznica, na ime naknade dati 2 hektara zemlje na drugom mestu, što je pet puta manja zemljišna površina od oduzete. U prvom slučaju postoji trojna aritmetička ekvivalentnost između oduzete imovine, novčanog obeštećenja i moguće naknade u drugoj imovini, dok u drugom slučaju ne bi bilo ekvivalentnosti u vrednosti oduzete imovine, s jedne strane i novčanog obeštećenja i naknade u drugoj imovini s druge strane, ali bi postojala dvojna ekvivalencija između ova dva zadnja oblika naknade.
Monetarna restitucija – obeštećenje u novcu (restitutio in numis)
Zakon daje prednost naturalnoj restituciji u svim slučajevima kada je to moguće. Ako imovina ne može da se vrati in natura, utvrđuje se njena vrednost i vraća njen novčani ekvivalent. Novčano obeštećenje je moguće u dva oblika: 1) u novčanim državnim obveznicama, u slučaju kad je obveznik restitucije država, i 2) u novčanoj gotovini, u slučajevima kada je obveznik restitucije fizičko ili pravno lice.
U većini tranzicionih zemalja koje su otvorile ili čak okončale proces denacionalizacije, novčana naknada je limitirana, a tamo gde nije, postoje ograničenja kroz način utvrđivanja vrednosti oduzete imovine i metodologiju obračuna naknade. Tako, u Hrvatskoj ukupan iznos pojedinačne naknade restituentima ne može preći 500.000 EUR, plativih u obveznicama u periodu od 20 godina, a po nemačkom Zakonu o obeštećenju iz 1994. godine putem složene metode obračuna utvrđena novčana naknada umanjuje se za oko pet puta.
Da bi se utvrdila visina naknade, prvo treba da se utvrdi vrednost oduzete imovine. Vrednost imovine utvrđuje se prema stanju u kome se ta imovina nalazila u momentu oduzimanja, a potom se ta imovina vrednuje prema njenoj ceni u vreme donošenja rešenja o restituciji. Zakonodavac je ocenio da je pravično da se povrati ono što je oduzeto i to takvo kakvo je bilo kad je oduzeto, čime se mogu anulirati sva međuvremena poboljšanja ili umanjenja oduzete imovine, i vratiti ekvivalentna stvar ili njena protuvrednost.
Novčana naknada daje se u državnim obveznicama, sa rokom dospevanja od 10 do 20 godina uz minimalnu kamatu. Novčano obeštećenje ni u jednoj državi koje su sprovodile denacionalizaciju nije dostiglo tržišnu vrednost oduzete imovine, već je imalo značaj finansijske kompenzacije za oduzetu imovinu, a ponekad i satisfakcioni značaj, kao što je slučaj kod mađarske denacionalizacije. Visina obeštećenja kreće se do tri četvrtine stvarne vrednosti stvari, s tim što je ukupan iznos obeštećenja limitiran do određenog iznosa preko kog nije moguća isplata bez obzira na utvrđenu vrednost imovine koja je predmet vraćanja. Tamo gde nije utvrđen zakonski limit obeštećenja kao npr. u Hrvatskoj gde iznosi 500 miliona eura, kroz sistem negativne multiplikacije primenom više odbitnih stavki vrši se višestruko devalorizovanje obeštećenja, kao npr. u Nemačkoj u kojoj se umanjuje pet puta, ili se kroz procenu vrednosti predmeta restitucije umanjuje, pa se tako, naprimer, kod crnogorske restitucije, kvadrat zemljišta na Budvanskoj rivijeri procenjuje na 30 do 50 evra, a njegova tržišna vrednost je od 500 do 800 evra.
Koliko i kako je predvidljva ukupna kvota novčanog obeštećenja? Posebno: Šta je donji prag tzv. pravedne/pravične novčane naknade? Tržišnu naknadu ni jedna država nije sprovela u praksi. Mađarska je dala znatno manje obeštećenje. Nemačka je uvela sistem obračuna koji je prvobitno utvrđenu naknadu smanjivao pet i više puta? Visina naknade nije određena ni međunarodnom konvencijom, pravilima ili standardima, niti praksom i stavovima Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu, već je u ingerenciji svake države koja sprovodi denacionalizaciju. U praksi Suda u Strazburu, taj sud se bavio pitanjem prava na restituciju, a ne i visinom samog obeštećenja, stojeći na stanovištu da svaka država prema svojim ekonomskim mogućnostima određuje visinu i dinamiku obeštećenja, s tim da poštuje princip legaliteta po kom pitanje obeštećenja mora da bude uređeno zakonom, princip jednakosti prava svih subjekata restitucije, i princip srazmernosti obeštećenja, tj. da visina utvrđenog obeštećenja treba da bude srazmerna vrednosti imovine koja je oduzeta.
Vraćanje imovine kroz model vaučerske restitucije
(bitno: vraća se 50-60% od oduzetog, ne opterećuje se državni budžet, u osnovi zadovoljava se EU standard o „srazmernosti naknade“, postiže veća pravičnost i smanjuje mogućnost sudskih sporova)
Model vaučerske restitucije nije ni klasična restitucija, a ni novčana kompenzacija, već je kombinovani model koji bivšem vlasniku, a i državi daje više mogućnosti da se pitanje vraćanja imovine bivšim vlasnicima na zadovoljavajući način reši, i to, zavisno od slučaja, kroz restituciju stvarima/in rem ili restituciju u novcu/in numis.
Besplatni vaučeri dodeljuju se svim fizičkim licima kojima je imovina oduzeta bez naknade. Procena restitucijske naknade vrši se prema vrednosti koju je oduzeta imovina imala u momentu oduzimanja, uz određenu stopu valutne indeksacije. Stoga je irelevantno da li oduzeta imovina danas postoji ili ne i u kakvom je obliku i stanju. Vaučeri se daju u vrednosti 50-60% utvrđene vrednosti oduzete imovine i dele se na sve pravne sledbenike bivšeg vlasnika. Opšti restitucijski personalni limit iznosi 500.000 € po bivšem vlasniku bez obzira na količinu i vrednost oduzete imovine. Umesto besplatnih vaučera moguća je socijalna kompenzacija, isplatom bivšem vlasniku novčane naknade do max. 50.000€, i to na njegov zahtev zasnovan na socijalnim indikacijama (starost, bolest). Imaoci vaučera učestvuju na javnim restitucijskim aukcijama za prodaju državne imovine, sa određenim prioritetom, odnosno povlasticama, kada se prodaje njihova bivša imovina. Na takvim aukcijama mogu učestvovati u sva druga fizička i pravna lica.
Na ovaj način moguća je solidna delimična, a ako bivši vlasnik angažuje i sopstvena sredstva, i potpuna naturalna restitucija oduzete imovine. Moguća je kupovina druge nepokretnosti u državnoj svojini. Vaučerima se može učestvovati na finansijskom tržištu, a isti se mogu, uz određeni eskont, pretvoriti i u novčanu gotovinu.
Teret restitucije snosi država, javna preduzeća i druga pravna lica. Za obaveze koje treba da podmiri država treba oformiti restitucijski fond u koji će ući zemljište i objekti u državnoj svojini „podobni“ za aukcijsku prodaju koji se nalaze na teritoriji cele Srbije, ali i druga imovina i novčana sredstva izdvojena za tu namenu u postupku privatizacije, kao i sredstva od aukcijske restitucije.
Restitucijski fond čine: 1) zemljišta i objekti koji su oduzeti bez naknade, a koji su danas u državnoj ili društvenoj svojini, kao i u svojini pravnih i fizičkih lica a potpadaju pod restituciju, 2) namenski za restituciju izdvojeno poljoprivredno zemljište (oko 100.000 hektara), 3) namenski za restituciju izdvojene šume i šumsko zemljište (oko 50.000 hektara), namenski za restituciju izdvojeno građevinsko zemljište (oko 5.000 hektara), 4) namenski za restituciju izdvojeni postojeći ili novosagrađeni stambeni i poslovni objekti, 5) još neprivatizovani državni i privredni resursi i 6) novčana sredstva koja preostanu nakon aukcijske prodaje.
Imalac vaučera koji iste ne realizuje tokom aukcijske restitucije, ima pravo na naknadu u visini nominalne vrednosti vaučera, koja će biti isplaćena iz restitucijskog fonda u narednih 15 godina.
Kampanja vaučerske restitucije treba da traje najmanje tri godine u kom roku bi trebalo
Šta se postiže:
- Bivši vlasnici dobiće znatno veće namirenje (50-60%) nego kroz očekivano novčano obeštećenje, koje bi se kretalo jedva oko 20%. Time će srpska restitucija zadobiti potrebnu „srazmernost obeštećenja“ koja je već poznat standard u praksi Suda u Strazburu.
- Budžet neće „osetiti“ restituciju, sem kroz troškove restitucijskog aparata, a naknade na ime tzv. socijalne kompenzacije isplatile bi se iz preostalih sredstava od prodaje državne imovine.
- Ovim modelom bi se znatno više nego novčanim obeštećenjem izašlo u susret bivšim vlasnicima, a kroz prodaju dela državne imovine otklonili prigovori o tzv. tajkunskoj zaveri protiv restitucije, a ujedno postigao značajan antikoruptivni i demokratski poen.
- Otvara se mogućnost za specifičnu vrstu naturalne restitucije koju poznaje srpsko zakonodavstvo, a koja je i dalje legitimni oblik nadoknade vlasniku čija nepokretnost bude eksproprisana u tzv. javnom interesu.
- Bivši vlasnici mogu organizovati konzorcijum i združenim sredstvima pribavljati/kupovati nepokretnosti veće vrednosti
- Zbog pristojne visine naknade otupeće se kritička oštrica poređenja sa tzv.seljačkom restitucijom, sa zadružnom restitucijom i sa konfesionalnom restitucijom, koje su se odvijale na liniji integralne naturalne restitucije
- Neće biti, ili će biti minimum, sporova i obraćanja međunarodnim instancama, kod spoznaje bivših vlasnika da međunarodni sud u Strazburu za obeštećenje 50-60% od vrednosti oduzete imovine ne smatra da je takva visina obeštećenja neadekvatna i nesrazmerna.
Kako to izgleda u praksi
I. Peri Periću oduzeto je u toku agrarne reforme 1945.godine, bez naknade, 60 hektara poljoprivrednog zemljišta u Rumi. Danas, u postupku restitucije, vraćanje te zemlje traže njegova ćerka Julija i sin Marko.
Procenjeno je od nadležnog organa da oduzetih 60 hektara zemlje danas na tržištu vredi 180.000 €, dakle ispod restitucijskog limita od 500.000 €, pa restituenti od države dobijaju vaučere do visine kompenzacione kvote koja iznosi 50% od procenjene vrednosti, tj. u vrednosti 90.000 €, koju dele prema ostavinskom rešenju.
Besplatnim vaučerima koje su dobili, Perići mogu kupovati sve nepokretnosti u državnoj svojini: na restitucijskim aukcijama, na privatizacionim aukcijama i drugim oblicima javne prodaje; mogu tim vrednosnim papirima trgovati na finansijskoj berzi; mogu ih, pod određenim uslovima i uz propisani eskont, pretvoriti u novčanu gotovinu.
Predmet aukcijske prodaje u svrhu namirenja restituenata biće kako „njihova“ bivša imovina, tako i druge nepokretnosti iz državne svojine koje budu izložene prodaji u postupku restitucije. Kad se pojavljuju kao kupci „svoje“ bivše imovine, Perići imaju posebnu pogodnost: ako prodajna vrednost nepokretnosti premaši početnu aukcijsku cenu, za razliku te vrednosti kupac nepokretnosti dužan je, povrh prodajne cene, Perićima da isplati 20% od te razlike u ceni, sve u okviru restitucijskog i personalnog limita restitucije. Npr. ako je polj.zemljište Perića u Rumi od početne cene 180.000 € dostiglo cenu i prodato za 200.000 €, Perićima za razliku od 20.000 € sleduje 20% od te razlike, što iznosi 4.000 €. Na taj način, treće lice (koje nije bivši vlasnik), kao kupac plaća u konkretnom slučaju 200.000 + 4.000 €. Ovaj bonus, koji bivši vlasnik može koristiti samo jednom, kada učestvuje na javnoj prodaji „svoje“ nepokretnosti, ima za cilj da se bivšem vlasniku omogući izvesna prednost, odnosno satisfakcija kod kupovine imovine do koje mu je posebno stalo.
II. Nikola Nikolić bio je vlasnik je zgrade na Senjaku u Beogradu koja je nacionalizovana 1958.godine bez naknade. Zgrada je danas u privatnoj svojini, a u momentu oduzimanja imala je 300 kvm i vredela 1,2 miliona €. N.N. ima pet naslednika i oni ne mogu dobiti punu vrednost od 1,2 mil.€, već imaju pravo na vaučere u visini opšteg restitucijskog limita od 500.000 €, tako što svako od njih petoro dobija vaučere u vrednosti 100.000 €.
Naslednici N.N. ne mogu povratiti zgradu svoga pretka na Senjaku, ali svojim vaučerima mogu učestvovati na svim aukcijama na kojima će se vršiti prodaja državne imovine, kako zgrada, tako i zemljišta, u cilju zadovoljenja imovinskih prava bivših restituenata. Tako, oni, ili neko od njih, mogu kupiti vrednosno srazmernu površinu šume u Zaječaru, ili zemljišnu parcelu kod Sombora. Onaj ko ne uspe iz bilo kog razloga da se namiri u toku aukcijske restitucije, ima pravo na višekratno isplativu novčanu naknadu iz fonda za restituciju.
Državne obveznice
Ako je obveznik vraćanja Republika Srbija, naknada se isplaćuje u obveznicama Republike Srbije kojima se može trgovati na organizovanom tržištu ili van organizovanog tržišta, u smislu Zakona o tržištu hartija od vrednosti. Obveznice su hartije od vrednosti koje se, tehnički, mogu staviti u promet i, uz određeni diskont prodati odmah po izdavanju. Taj diskont najviše zavisi od platežne moći izdavaoca obveznica (države) i roka otplate obveznica. Tako je, naprimer, u prvoj godini izdavanja obveznicima bivšim vlasnicima u Nemačkoj, cena obveznica na tržištu iznosila 58,2% od njihove nominalne vrednosti, posle 5 godina 76,3% vrednosti, da bi poslednje godine dospeća obveznica (posle 10 godina) bivši vlasnici iste mogli unovčiti po 100% njihove vrednosti
Trgovina obveznicama je manje-više razvijena u svim državama koje ih izdaju i čak stimulisana merama države, posebno kada te obveznice prodaju bivši vlasnivi koji su socijalno ugrožena kategorija građana, za koje su (kao npr. u Sloveniji) predviđene i posebne obveznice kada svoje obveznice ulažu u komercijalne poslove javnog karaktera, kao što je otkup državnog kapitala, infrastrukturni radovi i dr.
Državne obveznice izdaće se pod uslovima i u rokovima određenim opštim zakonom kojim se uređuju pitanja vraćanja i obeštećenja za oduzetu imovinu, a sredstva za izmirenje obaveza po osnovu izdatih obveznica obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije, koja garantuje njihovu naplativost. Ova sredstva nisu posebno pozicionirana u budžetu, već jedino postoji fond koji je formiran na osnovu člana 15. Zakona o privatizaciji, u koji se do sada slivao deo sredstava u iznosu od 5% od prodaje kapitala u postupku privatizacije.
Rokovi dospeća državnih obveznica su različiti. Po slovenačkom Zakonu o denacionalizaciji obveznice su isplative u jednakim polugodišnjim ratama i uz kamatu od 6%, u roku od 20 godina. Obveznice hrvatskog Fonda za naknade dospevaju u roku od 20 godina, počev od 1. januara 2000. godine, do 2020. godine. Bivši vlasnici po makedonskom Zakonu o denacionalizacije treba da budu obeštećeni iz državnog budžeta u narednih 30 godina, tj. do 2030. godine. Nemačka, kao ekonomski snažnija država, izdala je obveznice korisnicima denacionalizacije koje su dospevale u pet jednakih godišnjih rata počev od 1. januara 2004. godine, zaključno sa 1. januarom 2008. godine, tako da ova zemnja uskoro okončava isplatu obeštećenja.
Fond za obeštećenje
Većina zemalja koje su provodile denacionalizaciju vršila je isplatu novčanog obeštećenja preko posebno obrazovanog Fonda negde nazvanog: Fond za obeštećenje (kao u Sloveniji) ili Fond za naknadu oduzete imovine (Hrvatska).
Vlada Srbije na sednici od 20. maja 2010.godine obrazovala je budžetski Fond za restituciju radi obezbeđivanja namenskih sredstava za isplaćivanje naknade po propisima kojima se uređuje restitucija. U tom fondu trebalo bi da ima preko 100 miliona evra od dosadašnje privatizacije u Srbiji, s obzirom da se po Zakonu o privatizaciji za restituciju izdvaja 5%, od dosadašnje privatizacije od koje je država inkasirala nešto preko 2,5 milijardi evra. Fond za restituciju trebao bi da bude institucionalizovan kao samostalno pravno lice, a ne da bude budžetski fond čija sredstva se uvek mogu preusmeriti na drugu stranu.
Obveznici denacionalizacije
Titulari – nosioci prava i obaveza kod denacionalizacije su fizička i pravna lica, ista ona koja su bila učesnici nacionalizacije (nacionalizator i nacionalizant), samo sada u obrnutoj ulozi (restitutor i restituent). Država, koja je oduzimala imovinu bez naknade, sada je glavni obveznik restitucije i mora ono što je oduzela, na način i u obimu propisanim zakonom, da vrati bivšim vlasnicima koji su sada potražioci te imovine.
Pored države kao glavnog obveznika, nosioci obaveza kod denacionalizacije mogu biti i pravna lica koja su besteretnim putem, dakle bez plaćanja naknade, stekla imovinu podložnu vraćanju, a u slučaju da su tu imovinu stekli teretnim putem – obveznik restitucije biće država.
Fizička lica bila bi obveznici vraćanja samo onda ako su imovinu stekla nezakonito i/ili nesavesno, što znači da će obveznici biti ako su imovinu stekla silom, prevarom ili na drugi zakonom nedopušten način ili protivno pravilima morala.
Generalno, stečena prava trećih lica (iura quesita) ne smeju biti povređena u procesu denacionalizacije jer bi se to smatralo novom nepravdom. Građani koji su po važećim propisima otkupili stanove od državnih i društvenih preduzeća nisu dužni da vrate te stanove bez obzira koliko su ih platili, pa čak i bez obzira da li se radi o posebnim i zaštićenim dobrima kao što je zadužbinarska imovina. Obveznik u tom slučaju biće onaj ko im je izvršio prodaju nepokretnosti koja može biti predmet restitucije, a to je, po pravilu, država.
Bivši kolonisti (najviše u Vojvodini) kojima je agrarnom reformom u celoj Srbiji dato u svojinu 457.398 hektara zemljišta neće, kao fizička lica, biti obveznici restitucije i taj deo obaveze moraće da izmiri država. Obveznici (restitutori) su svakako državna poljoprivredna dobra i kombinati kojima je iz zemljišnog fonda agrarne reforme u Srbiji dodeljeno na korišćenje 213.731 hektara, kao i seljačke radne zadruge i poljoprivredne zadruge kojima je dato na korišćenje 11.746 hektara poljoprivrednog zemljišta
Nije unapred opredeljeno u kom obliku je obveznik dužan da vrati restitucijsku imovinu, ali je njegova obaveza trojna – sama činjenica da je obveznik čini ga obaveznim da izvrši naturalnu restituciju, ili da vrati drugu imovinu na ime naknade, ili da korisnika denacionalizacije novčano obešteti, na način i pod uslovima proopisanim zakonom.
Organizovanje denacionalizacije
Nadležnost i organizacija rada na restituciji
Restituciju treba da sprovode država koja je svojevremeno svojim aktima i izvršila oduzimanje privatne imovine. U uporednom pravu različito je uređeno pitanje nadležnog organa za denacionalizaciju. U nekim državama su restituciju sprovodili centralni organi, negde regionalni, a nigde samo organi lokalne samouprave.
U PREDMETIMA DENACIONALIZACIJE REŠAVAJU VIŠI DRŽAVNI ORGANI, ŠTO JE PRAKSA U SVIM DRŽAVAMA U OKRUŽENJU
U Republici Sloveniji nadležnost je, Zakonom o denacionalizaciji iz 1991.godine, prvobitno bila uređena resorno: o denacionalizaciji poljoprivrednog i šumskog zemljišta odlučivao je opštinski organ nadležan za poljoprivredu, o denacionalizaciji građevinskog zemljišta, stambenih i poslovnih zgrada i prostorija odlučivao je opštinski organ nadležan za stambena i komunalna pitanja, o denacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća odlučivao je opštinski organ nadležan za poslove privrede, o vraćanju predmeta kulturne i prirodne baštine odlučivao je opštinski organ nadležan za kulturu, dok je o denacionalizaciji imovine banaka, osiguravajućih i drugih finansijskih organizacija odlučivalo Ministarstvo finansija. Kako se tako razuđena nadležnost nije pokazala kao dovoljno funkcionalna, izmenom Zakona o denacionalizaciji 1998.godine utvrđeno je da u prvom stepenu rešavaju petočlane komisije pri upravnim jedinicama a u drugom stepenu nadležna resorna ministarstva. U Sloveniji ima 58 upravnih jedinica koje obavljaju poslove državne uprave i ne zadiru u samoupravne poslove opština kojih ima 210. Republika Slovenija je od 35.723 podneta zahteva, posle 10 godina primene zakona o denacionalizaciji uspela da reši oko 50%, da bi u junu 2009.g., posle 18 godina, rešila 98% zahteva neposredno je radilo oko 800 lica.
U Nemačkoj, prema Zakonu o rešavanju otvorenih imovinskih pitanja, zahteve za vraćanje imovine rešavali su Savezni ured za regulisanje nerešenih imovinskih pitanja, pokrajinski uredi, kao i posebni uredi za regulisanje nerešenih imovinskih pitanja osnovani pri okruzima i gradovima. Svih 216 lokalnih kancelarija neposredno je kontrolisao Savezni ured. Nadležnost za rešavanje zahteva u prvom stepenu pripada uredu na čijem području podnosilac zahteva ima prebivalište, a u drugom stepenu pokrajinskom ili saveznom uredu. Protiv odluka pokrajinskog i saveznog ureda za regulisanje nerešenih imovinskih pitanja žalba nije dozvoljena, ali je dopušteno da se iste mogu preispitati u sudskom upravnom sporu. O novčanom obeštećenju ne odlučuju lokalni organi, već Pokrajinski ured za regulisanje otvorenih imovinskih pitanja, iz sredstava specijalno osnovanog Fonda za obeštećenje. U Nemačkoj je podneto 2,5 miliona zahteva za restituciju, od čega 200.000 za vraćanje privatnih preduzeća, a ostali se odnose uglavnom na zemljište. Do 2009.godine rešeni su svi zahtevi u prvom stepenu, tako što je 1,2 miliona zahteva usvojeno, 1 milion odbijeno, a 300.000 zahteva je još u toku na višim upravnim instancama ili u sudskim sporovima. Za rešavanje zahteva bilo je angažovano oko 5.000 službenika u svim uredima za restituciju, od čega oko 500 pravnika, pa je Nemačka za oko 15 godina okončala skoro sve postupke.
U Republici Hrvatskoj o zahtevima za restituciju rešavaju Županijski uredi nadležni prema mestu gde se nalazi imovina koja je predmet vraćanja ili obeštećenja. Protiv rešenja Županijskog ureda može se podneti žalba Ministarstvu pravosuđa, a protiv odluke tog ministarstva može se voditi upravni spor. Županije su organi na nivou okruga, tako da Republika Hrvatska ima 20 županija, a svaka od njih ima po više lokalnih jedinica – gradova i opština.
U Crnoj Gori po zahtevima za restituciju rešavaju tri prvostepene komisije obrazovane u Podgorici, Baru i Bijelom Polju. Svaka komisija ima po tri člana koji imaju položaj službenih lica i ovlašćeni su za vođenje postupka i obavljanje drugih radnji u postupku. Po žalbi protiv rešenja komisije rešava posebna tročlana Komisija za žalbe koju obrazuje Vlada, a Zakon ne isključuje da se protiv odluke te komisije vodi upravni spor pred sudom
Po Zakonu o denacionalizaciji iz 1998. godine, u Makedoniji je podneto 20.000 zahteva za vraćanje imovine, od čega je do polovine 2009.godine rešeno 15.000 predmeta (75%). Zahteve za restituciju u prvom stepenu rešavaju posebne državne komisije, kojih ima 16, svaka sa po 10-12 službenika, a u drugom stepenu telo pri Vladi Makedonije sa oko 50 uposlenika. Znači, na rešavanju predmeta restitucije radi oko 250 pravnika, geodeta i drugih angažovanih lica.
DRŽAVNA ADMINISTRACIJA MORA BITI OSPOSOBLJENA DA SPROVODI DENACIONALIZACIJU
Za uspešnu restituciju je značajno i pitanje organizovanja rada po zahtevima za restituciju, i to ne samo nadležnost organa, već i broj angažovanih službenika. U Nemačkoj je, npr. bilo angažovani oko 5.000 službenika u svim uredima za restituciju, od čega oko 500 pravnika i danas je Nemačka primer uspešno sprovedene restitucije. U toj zemlji, kao ni u jednoj drugoj, većina zahteva za restituciju rešena je za desetak godina, doduše u dobroj meri zahvaljujući ne samo dobroj organizaciji rada, već i izuzetno snažnoj finansijskoj potpori tom procesu kapitalom iz zapadnog dela zemlje. Druga po uspešnosti je Republika Slovenija u kojoj su na tom poslu radile sve strukture lokalne državne uprave, kao prvostepeni organi i pet ministarstava kao drugostepeni organi.
Ako bi se u Srbiji, koja će imati oko 80.000 zahteva za vraćanje imovine, predmeti restitucije rešavali (uspešnom) slovenačkom dinamikom, srpska denacionalizacija bila bi okončana tek posle 41 godinu. Međutim, dobra organizacija državnog aparata i optimalan i prihvatljiv broj službenika na svim nivoima koji rešavaju predmete, trebali bi ovaj rok da svedu na razumnih 10-15 godina.
Za uspešno rešavanje predmeta restitucije, nezavisno od toga da li će prvi stepen biti ustanovljen na nivou lokalnih ili regionalnih organa, veoma je važno da postoji jedan centralni organ koji je posvećen samo restituciji i rešava predmete u poslednjoj upravnoj instanci. Praksa drugih zemalja je pokazala da restitucija nije dovoljno efikasna niti ekonomična ako u prvom stepenu rešavaju najniži opštinski organi upravni organi. Slovenija je zbog toga menjala zakon i umesto opštinske nadležnosti ustanovila nadležnost posebnih upravnih jedinica kojih ima skoro četiri puta manje nego opština. U Hrvatskoj u prvom stepenu postupaju okružni organi (županije), a na nivou okruga postupali su posebni uredi za vraćanje imovine i u Nemačkoj, kao i naročito obrazovane regionalne komisije u Crnoj Gori. U drugom stepenu u Sloveniji postupalo je više resornih ministarstava, u Hrvatskoj Ministarstvo pravosuđa, u Nemačkoj posebni Centralni ured za restituciju, a u Crnoj Gori i Makedoniji posebna tročlana komisija koju obrazuje Vlada.
ORGANIZACIONO I KADROVSKO PITANJE DENACIONALIZACIJE U SRBIJI
Srbija već ima obrazovanu Direkciju za restituciju koja rešava zahteve za vraćanje imovine crkvama i verskim zajednicama i koja bi i dalje mogla zadržati prvostepenu nadležnost za rešavanje konfesionalne restitucije, ali i zadobiti nadležnost u drugom stepenu u predmetima opšte denacionalizacije. U Republici Srbiji ima 29 upravnih okruga i pri njima bi trebalo obrazovati posebne kancelarije koje bi zahteve rešavale u prvom stepenu. Ako bi svaka takva kancelarija imala po 7 zaposlenih službenika, u prvostepenom postupku bi rešavala 203 službenika, a ako bi u drugostepenom odeljenju Direkcije za restituciju postupalo 50 službenika, to je ukupno 253 službenika i nameštenika. To je tri puta manje uposlenika na predmetima restitucije nego u Sloveniji, a dvadeset puta manje nego u Nemačkoj, i otprilike onoliko koliko je angažovano u Makedoniji koja ima 4 puta manje predmeta denacionalizacije od Srbije. U svakom slučaju, ako bi oko 80.000 predmeta restitucije u Srbiji moglo biti rešeno za oko 10-tak godina sa oko 300 angažovanih lica u državnoj službi, to bi se moglo smatrati uspešno, efikasno i ekonomično obavljenim poslom. U Srbiji su u opciji dve osnovne varijante: prva, po kojoj bi zahteve za restituciju rešavali lokalni opštinski organi u prvom stepenu, dok bi u drugom stepenu postupalo Ministarstvo finansija, i druga, po kojoj bi stožerni organ za denacionalizaciju bio poseban republički organ za restituciju (agencija, direkcija). Poveravanje prvostepene nadležnosti lokalnim organima ima četiri krupna nedostatka: a) personalni problem – imovinskopravne službe u opštinama moraće da zaposle na tom poslu još po najmanje 2-3 službenika, što je oko 500 novih službenika na teret budžeta, b) kosovski problem – ne zna se koji organ će rešavati zahteve za restituciju s područja Kosova i Metohije, koje je sastavni deo integralne teritorije Republike Srbije i čiji građani takođe imaju pravo na denacionalizaciju, a s te teritorije može se očekivati značajan broj zahteva, c) evidencioni problem – biće teško ili čak nemoguće ustrojiti evidenciju koliko je koje i gde imovine vraćeno u procesu denacionalizacije, što se pokazalo i kod dosadašnjih manjih restitucija nakon 1990.godine (zemljoradnička, zadružna) kod kojih se ni danas ne zna koliko je državne imovine na taj način otuđeno, d) koruptivni problem – razuđena nadležnost gde o restituciji, a time o privatizaciji značajne i vredne državne imovine odlučuje preko 150 nadležnih organa plodan je teren za mahinacije koje je zbog obimnosti teško kontrolisati i suzbijati.
Predmet denacionalizacije
Predmet denacionalizacije (restitucije i obeštećenja) određen je personalno, materijalno i temporalno.
Predmet vraćanja je imovina koja je aktima državnih organa oduzeta od fizičkih i pravnih lica.
Vraća se, načelno, sva oduzeta imovina, nepokretna i pokretna, i to: zemljište – poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište i građevinsko zemljište, kao i objekti – stambeni objekti, poslovni objekti, stanovi i poslovne prostorije.
U obzir za vraćanje dolazi ona imovina koja je oduzeta merama države posle Drugog svetskog rata, u periodu 1945-1958.godine.
Generalno, u svim zemljama koje su izvršile ili izvršavaju denacionalizaciju, predmet vraćanja je nepokretna imovina. Pokretna je takođe obuhvaćena vraćanjem, ali često uz neke dodatne uslove (da ima poseban značaj za bivšeg vlasnika, da je veće vrednosti, da se radi o pokretnoj stvari koja se posebno registruje, kao što su npr. brodovi, vozila i sl.). Vraćanje imovine nacionalizovanih privatnih preduzeća je teže i ređe, a i kad se vrši – vraćaju se nepokretne i pokretne stvari koje su bile u svojini preduzeća i, eventualno, protivvrednost rekviriranih akcija privrednog društva. Nije isključeno ni potraživanje nacionalizovane novčane gotovine, pogotovo kad se radi o većim iznosima, kao i vrednijih zaliha robe. Praksa poznaje i obeštećenje za nacionalizovana novčana potraživanja fizičkih i pravnih lica (FNR Jugoslavija je u više međunarodnih ugovora obeštetila strana pravna i fizička lica u pogledu njihovih novčanih potraživanja i drugih imovinskih interesa).
Predmet denacionalizacije mora da bude sadržan u predmetu nacionalizacije (konfiskacije, sekvestracije, eksproprijacije), i po samoj prirodi stvari, ne može se očekivati da vraćeno bude ekvivalentno oduzetom, jer će ono uvek biti manje od onog što je oduzeto. Evropski sud za ljudska prava u predmetima denacionalizacije ne ulazi u pitanje vrste, obima i vrednosti imovine koja se vraća bivšem vlasniku, već stoji na stanovištu da vraćanje treba da bude „legalno“, „pravično“ i „srazmerno“, što će reći da bi bilo realno da bivši vlasnik očekuje da mu se vrati oduzeta imovina bar u približnom obimu i vrednosti. Zakoni kojima je vršeno oduzimanje imovine su ovek sadržavali odredbu o predmetu oduzimanja, pa se, inverzno, u njima sadrži i potencijalni predmet vraćanja.
Prilog za izradu strategije denacionalizacije u Srbiji shodno dosadašnjim iskustvima
Denacionalizacija je pitanje koje je redovno uključeno u proces svojinske tranzicije svake od postsocijalističkih zemalja i jedno od nezaobilaznih pitanja za napredak Republike Srbije u evropskim integracijama.
Prema Akcionom planu za brže sticanje statusa kandidata, koji je 29. decembra 2010. godine usvojila Vlada Srbije, zakon o restituciji bi trebalo da bude usvojen do juna 2011. godine. U odgovorima na Upitnik, koji su uručeni Evropskoj komisiji 31. januara 2011. godine, navodi se da su “u Ministarstvu finansija u toku aktivnosti na pripremi nacrta zakona o denacionalizaciji, koji će na opšti način urediti pitanje prava bivših vlasnika imovine koja je posle Drugog svetskog rata oduzimana po raznim osnovama”. Očekuje se da Vlada dostavi predlog zakona Narodnoj skupštini na razmatranje i usvojanje u toku 2011. godine, navodi se u odgovoru na pitanje br 135 iz Upitnika o tome li postoje neizvesnosti u pogledu vraćanja imovine i kakvi su planovi za njihovo rešavanje.
Denacionalizacija je složeno i delikatno pitanje iz naše ne tako davne prošlosti, i to upravo iz onog njenog dela kada je vođena snažna kampanja na preoblikovanju, kolektivizaciji i podržavljenju ljudske svesti i privatne imovine. Ta kampanja, ma koliko bila uokvirena u pravovaljan normativni okvir i ma koliko bila sprovođena kroz zvanične organe vlasti i kroz zakonski uređene procedure, imala je agresivan nastup dirigovan od strane države koja je nastupala snagom svog ius imperiuma i protivno volji svojih građana. Stoga je denacionalizacija suočavanje sa samim sobom i sa sopstvenom prošlošću, sa autokratijom vlasti i degradacijom ljudskih sloboda i imovinskih prava. To nije golo pravno i ekonomsko pitanje, kao što je naprimer zaštita šumskog fonda ili snabdevenost tržišta, već denacionalizacija mora biti veliki državni projekat koji ima zakonsku, političku i institucionalnu podršku, kojim se ne samo vraća imovina bivšim vlasnicima, već i definitivno uvodi nova filozofija privatne svojine čija zaštita, dok ne bude sprovedena denacioinalizacija, će i dalje biti više deklarativna nego konstitutivna.
Polazeći od toga, a imajući u vidu da pitanje denacionalizacije ima državni i proevropski karakter, i poseban politički i ekonomski značaj, te uzimajući u obzir kompleksnost i nedovoljnu definisanost svojinskog pitanja u Republici Srbiji, nedostatnu evidenciju nepokretnosti u državnoj svojini, nepotpunu zemljišnoknjižnu evidenciju, kao i da evropsko zakonodavstvo još nije dovoljno inkorporirano u domaći pravni sistem, potrebno je sistematično i planski pristupiti pitanju denacionalizacije, počev od inicijalnih propisa do sasvim praktičnih pitanja.
Dakle, za projektovanje i sprovođenje denacionalizacije u Srbiji nije dovoljno samo donošenje zakona o vraćanju imovine i obeštećenju, već treba preduzeti i brojne suštinski važne mere koje se tiču postizanja potrebnog političkog i društvenog konsenzusa, determinisanja i izdvajanja ekonomskih dobara za restituciju, planiranja i obezbeđenja novčanih sredstava, preciznog definisanja obaveza državnih organa i postizanja sinergije državnog aparata na polju restitucije. Uz to, vrlo je bitno i organizovanje rada na implementaciji zakonskih rešenja i provođenju prihvatljive dinamike rada, jer će, u protivnom, sporost u rešavanju zahteva, koja je zbog sistemskih problema na području svojine kod nas očekivana, biti legitiman razlog da nezadovoljni korisnici restitucije zatraže zaštitu od Suda za ljudska prava u Strazburu.
Gore rečeno, upućuje na to da bi seriozan, logičan i transparentan rad na denacionalizaciji u Srbiji podrazumevao ceo niz aktivnosti i procedura, čije koncipiranje je utoliko značajnije što osigurava kontinualno sprovođenje značajnog državnog projekta denacionalizacije u kontekstu evropske perspektive Srbije, bez obzira na moguću izbornu letargiju i trenutno raspoloženje političkih i društvenih faktora.
I
FORMIRANJE KOMISIJE ZA DENACIONALIZACIJU
Pri Ministarstvu finansija oformiti KOMISIJU ZA DENACIONALIZACIJU iz reda relevantnih pravnih i ekonomskih eksperata sa zadatkom da opredeli strateški pravac denacionalizacije, sintetizuje i definiše ključna pitanja restitucije i obeštećenja, te izradi kvalitetan zakonski predlog i prateće akte.
II
FORMIRANJE DVE EKSPERTSKE PODKOMISIJE/GRUPE
Komisija za denacionalizaciju treba da formira dve ekspertske podkomisije/grupe:
- PODKOMISIJU ZA FINANSIJSKO-MATERIJALNA PITANJA DENACIONALIZACIJE i
- PODKOMISIJU ZA PRAVNO-ORGANIZACIONA PITANJA DENACIONALIZACIJE
III
PODKOMISIJA ZA MATERIJALNO FINANSIJSKA PITANJA DENACIONALIZACIJE
Podkomisija za finansijsko-materijalna pitanja denacionalizacije ima zadatak da istraži, analizira i zauzme stavove o kvantumu oduzete imovine i materijalno-finansijskim mogućnostima države i bitnim makroekonomskim pitanjima restitucije i obeštećenja, i to:
- DA UTVRDI BROJNOST POTRAŽILACA IMOVINE I KOLIČINU I VRSTU IMOVINE (utvrditi broj fizičkih i pravnih lica koja su prijavila svoju oduzetu imovinu Direkciji za imovinu i izvršiti njihovu kategorizaciju: fizička lica i pravna lica, domaći i stranci, po osnovu oduzimanja, po teritorijalnoj alokaciji, utvrditi vrstu imovine čiji se povraćaj traži i izvršiti njenu kvantifikaciju: pokretnosti i nepokretnosti – zemljište, zgrade, itd., izvršiti statističku obradu i analizu tih podataka s ciljem da se utvrdi bar približan broj subjekata koji potražuju imovinu i veličina te imovine u hektarima, kvadratnim metrima i po ukupnoj vrednosti imovine);
- DA OPREDELI MATERIJALNE I FINANSIJSKE RESURSE DRŽAVE (utvrditi vrstu, lokaciju i veličinu državne imovine, nepokretne i pokretne, kao i njenu vrednost, koja se može vratiti bivšim vlasnicima; utvrditi koja i kolika imovina u državnoj svojini bi se mogla dati bivšim vlasnicima u zamenu; izvršiti procenu te imovine i u odnosu na podnete prijave, proceniti koliko zahteva za restituciju bi se moglo rešiti kroz naturalnu restituciju, koliko kroz naturalnu supstituciju, a koliko kroz novčano obeštećenje; razmotriti formiranje Zemljišnog fonda, Građevinskog fonda i Novčanog fonda restitucije; sagledati input i output pokazatelje, kao i projekciju državnog budžeta u narednih 20 godina, te moć države da godišnje iz neto nacionalnog dohotka izdvoji određena sredstva (3-5%) za podmirenje obaveza prema bivšim vlasnicima, čime će se anticipirati i dužina roka obeštećenja);
- DA UTVRDI METODOLOGIJU PROCENE VREDNOSTI I OBEŠTEĆENJA (utvrditi kriterijume za procenu vrednosti oduzete imovine, s jedne strane, i imovine koja se vraća, s druge strane, predložiti principe i izraditi nacrt zakonskog ili podzakonskog akta na osnovu kog bi Direkcija za restituciju utvrđivala visinu obeštećenja; sagledati da li su restituenti kojima se vraća imovina u naturi u boljoj ekonomskoj poziciji od onih koji primaju novčano obeštećenje, da li vraćanje nekretnina u naturi donosi profit, a državne obveznice finansijski gubitak, iznaći modul za ujednačavanje ekonomskog položaja tzv. naturalnih i monetarnih restituenata; utvrditi kvalitativne i kvantitativne elemente državnih obveznica).
- DA USTANOVI KVANTIFIKACIJE I LIMITE DENACIONALIZACIJE (stavljajući u srazmeru imovinu koju potražuju bivši vlasnici, imovinu kojom država raspolaže, kao i sve druge ekonomske, socijalne, političke i druge društvene parametre, proceniti šta, koliko i u kom roku može biti vraćeno bivšim vlasnicima; vodeći računa o ravnopravnom tretiranju bivših vlasnika ustanoviti kriterijume po kojima će biti vršena naturalna i monetarna restitucija: da li nekima u naturi vratiti sve, a drugima samo deo ili ništa, kako i koliko limitirati novčano obeštećenje, kakva i kolika ograničenja, limite i diskonte uvesti, koliko je realno podnošljiva godišnja kvota za isplatu državnih obveznica, koliki je ukupan rok za isplatu obeštećenja – 20 ili više godine, kolika je diskontna stopa u slučaju naplate pre dospeća).
IV
PODKOMISIJA ZA PRAVNO ORGANIZACIONA PITANJA DENACIONALIZACIJE
Podkomisija za pravno-organizaciona pitanja denacionalizacije ima zadatak da zauzme stavove i preporuke o važnim pitanjima stvaranja pogodnog pravnog ambijenta i organizovanja države u procesu denacionalizacije, i to:
- DA ANALIZIRA TEMPORALNE I PERSONALNE ASPEKTE DENACIONALIZACIJE (od kog momenta se „vuče“ pravo na denacionalizaciju: od 1.januara 1945, ili od 29. novembra 1943. ili od 6.aprila 1941.godine, koji period razvlašćivanja treba pokriti denacionalizacijom – da li do 1959.g. ili čak do 1990.godine, da li nekim kategorijama npr.Jevrejima dati još veću širinu i dubinu prava, kome treba vratiti imovinu, kakav je pravni status tzv.folksdojčera i stranaca te šta rešavaju međunarodni ugovori u toj oblasti, postoje li ograničenja za fizička lica, da li pravo na restituciju dati svim pravnim licima ili samo nekomercijalnim, utvrđivanje pravnog sledbeništva i naslednih prava);
- DA OPREDELI PRAVNU EKSTENZIJU DENACIONALIZACIJE (koje oblike podržavljenja privatne imovine „pokriti“ denacionalizacijom: svakako agrarnu reformu i nacionalizaciju, a da li, kako i koliko eksproprijaciju i konfiskaciju, vezanost dekonfiskacije i obeštećenja za prethodno sprovedenu rehabilitaciju, koji su relevantni propisi i akti o oduzimanju imovine, koja imovina se vraća a koje nepokretnosti i pokretnosti su izuzete od denacionalizacije, međuodnos privatne, zadružne i javne svojine i njihova prometljivost, ostvarenje načela „superficies solo cedit“)
- DA RAZMOTRI HARMONIZACIJU PRAVNOG SISTEMA SA ASPEKTA DENACIONALIZACIJE (sačiniti strukturu i sadržinu zakona o denacionalizaciji; dati predloge za stvaranje pravnog miljea za restituciju i obeštećenje; pitanje usklađivanja sa denacionalizacijom zakona: o svojinsko-pravnim odosima, o sredstvima u državnoj svojini, o planiranju i izgradnji, o premeru i katastru, o šumama i poljoprivrednom zemljištu, o nacionalnim parkovima, o banjama, o privatizaciji, o upravnom postupku; posebno, razmotriti usklađivanje/noveliranje Zakona o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama, utvrditi principe a po mogućstvu i nacrte pozakonskih akata koje treba doneti u cilju provođenja denacionalizacije).
- DA SAGLEDA ORGANIZACIONO-PRAVNA PITANJA DENACIONALIZACIJE (nadležnost organa – Direkcije za restituciju i područnih organa; vrsta i stepenost postupka; troškovi postupka, pojednostavljenje procedura i saglasnosti; optimalizacija organa za rešavanje i kadrova; rok za podnošenje zahteva i rešavanje po njima; nadležnosti, obaveze i ovlašćenja Republičkog geodetskog zavoda u postupku identifikacije oduzete imovine, Direkcije za imovinu Republike Srbije u postupku evidentiranja državne imovine podložne restituciji i pribavljanja eventualnih saglasnosti i dozvola; uloga ministarstva nadležnog za poljoprivredu i šumarstvo u postupku vraćanja zemljišta i šuma i dr.);
V
IZVEŠTAJ KOMISIJE PREMA VLADI SRBIJE
Na osnovu izveštaja i nalaza svojih podkomisija / radnih grupa, Komisija za denacionalizaciju treba da obradi i objedini gorenavedena pitanja i predloži način, pravce i dinamiku denacionalizacije u Republici Srbiji, dovodeći istu u kontekst ukupne svojinske tranzicije u zemlji i još aktuelne privatizacije, kao i usmerenja zemlje ka evropskim integracijama, vodeći računa o raspoloživim materijalnim resursima i finansijskim mogućnostima zemlje, kao i neophodnom stepenu zaštite ljudskih sloboda i prava.
Svoju analizu sa predlozima Komisija treba da dostavi Ministru finansija koji će je izneti na Vladu koja treba svojom odlukom da je verifikuje i utvrdi stavove i principe (strategiju) denacionalizacije u Srbiji.
VI
IZRADA NACRTA ZAKONA O DENACIONALLIZACIJI I USVAJANJE ZAKONA
Komisija za denacionalizaciju će, na osnovu nalaza svojih podgrupa i utvrđene strategije denacionalizacije sačiniti tekst nacrta zakona o denacionalizaciji.
Ministarstvo finansija dostavlja nacrt Zakona Vladi Srbije. Vlada razmatra i utvrđuje predlog Zakona i dostavlja ga Skupštini.
Skupština razmatra i usvaja Zakon o denacionalizaciji.
VII
DONOŠENJE PRATEĆIH PODZAKONSKIH PROPISA
Resorni organi u roku od 3 meseca donose prateće podzakonske akte koji su neophodni za sprovođenje i primenu Zakona o denacionalizaciji.
VIII
DINAMIKA PRIMENE ZAKONA O DENACIONALIZACIJI
Zakon stupa na snagu odmah (u roku od osam dana), a primenjuje se od 1. januara 2012. godine.
Rok za podnošenje zahteva za denacionalizaciju iznosi 12 meseci i teče od 1. januara 2012. godine do 31. decembra 2012.godine.
U periodu od 12 meseci nakon usvajanja Zakona (do 1.avgusta 2012.g.) pod koordinacijom Ministarstva finansija nadležni državni resori za pitanja evidencije državne imovine, poljoprivrede, šumarstva, građevinarstva i prostornog planiranja, ekonomije, infrastrukture i kulture, treba da sagledaju materijalne resurse u državnoj svojini i konkretno predlože nepokretnosti i drugu imovinu koja bi došla u obzir za naturalnu supstituciju.
Prve denacionalizacijske obveznice dospevaju za naplatu 1. januara 2014. godine a poslednje 1. januara 2023. godine (10 godina).
IX
ORGANIZACIONA I KADROVSKA PITANJA DENACIONALIZACIJE
Iskustva drugih zemalja i praksa sa vraćanjem imovine u Srbiji pokazuju da je restitucija bila uspešnija tamo gde su o njoj odlučivali posebno obrazovani i stručno koncentrisani organi pod ingerencijom više državne vlasti. Tako organizovana restitucija se mnogo bolje može pratiti i kvantifikovati. Iskustva sa srpskom restitucijom iz 1991.godine, koju su sprovodile posebne lokalne komisije bez uvida i nadležnosti više vlasti (sem po žalbi, a to je samo deo predmeta), pokazuje da tako difuzno organizovanje restitucije onemogućava njeno kvantifikaciono i statističko praćenje, pa tako ni dan danas niko u Republici Srbiji nema ni približne podatke koliko i kojeg zemljišta je vraćeno u kampanji sprovođenja tog zakona, što je pravno, ekonomski i domaćinski nedopustivo.
DENACIONALIZACIJU TREBA DA SPROVODE CENTRALNI DRŽAVNI ORGANI ILI DA JE NEPOSREDNO NADZIRU
Iskustva drugih zemalja pokazuju da niko nije sprovođenje denacionalizacije prepustio lokalnim organima vlasti, a i kad je to delom činjeno uvek je koordinirano sa nivoa centralne vlasti.
Tako, naprimer, u Sloveniji je prvostepena nadležnost za rešavanje po zahtevima za denacionalizaciju bila data opštinama kojih je bilo 210, da bi se ubrzo pokazalo da je takvo organizovanje rada suviše sporo i neefikasno, pa je prvostepena nadležnost podignuta na viši nivo – na upravne jedinice kojih ima 58, s tim što su u nekim stvarima rešavali u prvom stepenu republički organi (obeštećenje, vraćanje banaka i dr.). U Sloveniji je centralni organ koji je imao koordinacionu ulogu bilo Ministarstvo pravosuđa. U nekim zemljama postupke za denacionalizaciju vode posebni regionalni organi, npr. u Crnoj Gori 3 regionalne komisije, a u Makedoniji 16 državnih komisija, s tim što u drugom stepenu, po žalbama, rešava nadležno ministarstvo, odnosno vlada. U Hrvatskoj rešava 20 županijskih ureda, a po žalbama Ministarstvo pravosuđa koje i koordinira rad. U Nemačkoj, koja je primer uspešno sprovedene restitucije, rešavali su okružni državni uredi za restituciju i posebno obrazovani Centralni ured za restituciju na nivou države.
U Republici Srbiji za sprovođenje restitucije konfesionalne imovine obrazovana je Direkcija za restituciju, kao posebna republička organizacija, koja ne samo što vodi postupak vraćanja, već i prati dinamiku i obim rešavanja, uočava probleme u radu i otklanja ih, ili o tome obaveštava druge organe. Kao matični državni organ za ta pitanja, Direkcija u svakom trenutku ima podatke kome, koliko i koje imovine je vraćeno, te kakve su materijalne obaveze države po pitanju restitucije, što kod dosadašnjeg delimičnog vraćanja nepokretnosti seljacima i zadrugama nije bio slučaj. Takva pozitivna iskustva mogu da budu dragocena i za organizovanje tzv. opšte denacionalizacije.
U sprovođenje tzv.opšte denacionalizacije Direkcija za restituciju, kao već formirani državni organ sa značajnim iskustvom i praksom, treba da ima značajnu ulogu.
Direkcija bi i dalje trebala zadržati prvostepenu nadležnost za rešavanje konfesionalne restitucije, ili bi mogla zadobiti nadležnost u drugom stepenu u predmetima opšte denacionalizacije. Drugostepenu nadležnost moglo bi imati i Ministarstvo finansija, ali bi, u svakom slučaju, Direkcija za restituciju, kao jedini specijalizovani državni organ u toj oblasti, trebala, između ostalog, da ima koordinacionu, stručno-instruktivnu i evidenciono-analitičku ulogu u procesu denacionalizacije.
U drugoj varijanti, isto tako prikladnoj, ta Direkcija bi mogla da ostane prvostepeni organ za rešavanje zahteva za restituciju imovine crkvama i verskim zajednicama, da dobije novu prvostepenu nadležnost za rešavanje zahteva za denacionalizaciju imovine na Kosovu i Metohiji, kao i da bude stručno-instruktivni i koordinacioni organ za celokupnu denacionalizaciju u Srbiji.
Što se tiče prvostepene nadležnosti za denacionalizaciju, ona bi mogla biti skoncentrisana u 4 najveća regionalna centra, ili pri upravnim okruzima. U Republici Srbiji ima 29 upravnih okruga i pri njima bi se mogle obrazovati posebne kancelarije koje bi zahteve rešavale u prvom stepenu. Ako bi svaka takva kancelarija imala po 7 zaposlenih službenika, u prvostepenom postupku bi rešavala 203 službenika, a ako bi u drugostepenom odeljenju Direkcije za restituciju postupalo 50 službenika, to je ukupno 253 službenika i nameštenika. To je tri puta manje uposlenika na predmetima restitucije nego u Sloveniji, a dvadeset puta manje nego u Nemačkoj, i otprilike onoliko koliko je angažovano u Makedoniji koja ima 4 puta manje predmeta denacionalizacije od Srbije. Davanje prvostepene nadležnosti opštinskim organima zahtevalo bi dodatno angažovanje još većeg broja službenika jer bi, po postojećem stanju kadrova u imovinsko-pravnim službama opština, u njima trebalo zaposliti još najmanje 2-3 službenika, što predstavlja dodatno budžetsko finansiranje još najmanje oko 500 zaposlenika.
PO USPEŠNOJ SLOVENAČKOJ DINAMICI SRPSKA DENACIONALIZACIJA BI SE ZAVRŠILA ZA 41 GODINU
U svakoj od zemalja u regionu, isključivo na poslovima restitucije, bez obzira da li su o njoj rešavali niži ili viši organi, bilo je uposleno i angažovano više stotina pravnika, ekonomista, inženjera i drugih stručnih i tehničkih lica. Slovenački organi imali su u radu 35.723 zahteva, od kojih su za 10 godina rešili 50%, da bi za 19 godina, do kraja 2010.godine, rešili 99% predmeta. U Nemačkoj je podneto 2,5 miliona zahteva za restituciju, od čega 200.000 za vraćanje privatnih preduzeća, a ostali se odnose uglavnom na zemljište. Do 2009.godine rešeni su svi zahtevi u prvom stepenu, tako što je 1,2 miliona zahteva usvojeno, 1 milion odbijeno, a 300.000 zahteva je još u toku na višim upravnim instancama ili u sudskim sporovima. Za rešavanje zahteva bilo je angažovano oko 5.000 službenika u svim uredima za restituciju, od čega oko 500 pravnika, pa je Nemačka za oko 15 godina okončala skoro sve postupke.
Ako bi se u Srbiji, koja će imati oko 80.000 zahteva za vraćanje imovine, predmeti restitucije rešavali (uspešnom) slovenačkom dinamikom, srpska denacionalizacija bila bi okončana tek posle 41 godinu.
Međutim, dobra organizacija državnog aparata i optimalan i prihvatljiv broj službenika na svim nivoima koji rešavaju predmete, trebali bi ovaj rok da svedu na razumnih 10-15 godina. U vrlo optimističkoj viziji, ako bi oko 80.000 predmeta denacionalizacije u Srbiji moglo biti rešeno za oko 10-15 godina sa oko 300 angažovanih lica u državnoj službi na svim nivoima, to bi se, sa uporednopravnog aspekta, moglo smatrati uspešno, efikasno i vrlo ekonomično obavljenim poslom.
X
DRUGI ORGANI KOJI UČESTVUJU U PROCESU DENACIONALIZACIJE
Osim Ministarstva finansija, Direkcije za restituciju i drugih upravnih državnih organa koji odlučuju u prvostepenim i drugostepenim postupcima, i sudova, Upravnog suda i Vrhovnog kasacionog suda, u proces denacionalizacije po prirodi stvari uključeni su i drugi brojni akteri, od kojih su najvažniji:
- Republičko javno pravobranilaštvo koje ima dve uloge: da istupa kao zakonski zastupnik Republike Srbije kao stranke, u predmetima u kojima je ona obveznik vraćanja ili obeštećenja, kao i da zastupa javne interese u postupku denacionalizacije;
- Ministarstvo finansija, pri kome je formiran budžetski fond za restituciju (ukoliko isti ne bude institucionalizovan), koje treba da se stara o finansijskoj likvidnosti denacionalizacije;
- Ministarstvo poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede, u vezi sa naturalnom restitucijom i naturalnom supstitucijom zemljišta iz poljoprivrednog i šumskog fonda;
- Ministarstvo spoljnih poslova, po pitanjima denacionalizacije stranih fizičkih i pravnih lica, međunarodnih ugovora i reciprociteta u oblasti denacionalizacije;
- Ministarstvo unutrašnjih poslova, po pitanjima državljanstva kao jednog od preliminarnih pravnih pitanja kod utvrđivanja prava u postupku denacionalizacije;
- Ministarstvo kulture, informisanja i informacionog društva, po pitanju vraćanja predmeta iz kulturne baštine, kao i statusa i registracije zabužbina, fondova i fondacija koje potražuju oduzetu imovinu;
- Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, po pitanju denacionalizacije imovine privatnih privrednih društava, banaka i osiguravajućih društava, kao i obaveza privatizovanih preduzeća prema bivšim vlasnicima;
- Ministarstvo za Kosovo i Metohiju, po pitanju denacionalizacije imovine bivših vlasnika sa područja Kosova i Metohije, čija se oduzeta imovina nalazi na tom području ili na preostalom delu Srbije;
- Ministarstvo životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja, po pitanju restitucije izgrađenog i neizgrađenog građevinskog zemljišta;
- Ministarstvo prosvete i nauke. za vraćanja zadužbina i druge imovine oduzete od prosvetnih i naučnih ustanova, posebno imovine oduzete Beogradskom univerzitetu i Srpskoj akademiji nauka i umetnosti;
- Republički geodetski zavod, izdaje iskaze i potvrde o stanju parcela u vreme oduzimanja i vraćanja, priprema podatke za merenje u svrhu vraćanja, vrši upise vraćenih svojinskih prava u katastar nepokretnosti;
- Direkcija za imovinu Republike Srbije, koja je zaprimila i obradila prijavljenu imovinu koju potražuju bivši vlasnici, i vodi jedinstvenu evidenciju nepokretnosti i druge imovine u državnoj svojini koja je potencijalni predmet denacionalizacije;
- javna preduzeća koja koriste i upravljaju resursima šumarstva, vodoprivrede, puteva, nacionalnih parkova (Srbijašume, Srbijavode, Vojvodinašume, Nacionalni park Fruška Gora i dr.;
- geodetske agencije, sudski veštaci, procenitelji i aktuari, koje angažuju organi i stranke i čiji izveštaji, nalazi i mišljenja, pomažu upravnim organima pri procenjivanju vrednosti nacionalizovane i povraćene imovine;
- Ustavni sud Srbije, koji će, očekivano, biti u situaciji da rešava o inicijativama i ustavnim žalbama povodom denacionalizacije, te da tako svojim odlukama utiče na pravilnost i zakonitost tog procesa.
Beograd, maj 2011. godine
Resursi denacionalizacije
Udeo zemljišta čije se vraćanje putem restitucije traži u Srbiji (sva fizička i pravna lica, uključujući i crkve i verske zajednice)
| zemljište u Republici Srbiji | ukupni zahtevi svih ranijih vlasnika | % |
| poljoprivredno zemljište (5.734.000 ha) | 350.000 ha | 6,1% |
| šume i šumsko zemljište (2.439.642 ha) | 75.000 ha | 3% |
| građevinsko zemljište 662.458 ha) | 12.163 ha | 1,8% |
| nekategorisano zemljište | 246.000 ha | |
| ukupno: 8.836.100 ha | 683.163 ha | 7,7% |
Napomena: Ovi podaci zasnovani su na analizama udruženja za restituciju, medijskim i internet procenama, tako da ih treba uzeti samo kao indikativne i aproksimativne
Prema tome, svi raniji vlasnici kojima je zemljište oduzeto zemljište posle 1945. godine u Srbiji, uključujući i crkve i verske zajednice, kroz restituciju traže da im se vrati oko 6% od ukupnog poljoprivrednog zemljišta u Republici Srbiji, 3% od ukupnog postojećeg šumskog fonda u Republici, kao i manje od 2% građevinskog zemljišta, što ukupno iznosi manje od 8% od ukupne teritorije Republike Srbije. Unutar tog procenta su i ukupni zahtevi crkava i verskih zajednica koji iznose manje od 1%.
Površina zemljišta svih vrsta i kategorija čije vraćanje traže u postupku restitucije sva fizička i pravna lica nije kapitalno značajna u makroekonomskom smislu i naturalna restitucija tih površina ranijim vlasnicima, sama po sebi ne bi trebala biti sporna. U državnoj svojini nalazi se preko 300.000 hektara poljoprivrednog zemljišta, preko 1 milion hektara šuma i šumskog zemljišta i oko 500.000 hektara građevinskog zemljišta, tako da bi kroz naturalnu restituciju (vraćanje in rem), uz minimalno finansijsko obeštećenje kao dopunski oblik, još uvek mogla biti realizovana denacionalizacija u Srbiji, osim kad je u pitanju poljoprivredno zemljište koje je u Srbiji već 80% u privatnoj svojini, a raspoloživo poljoprivredno zemljište u državnoj svojini po svemu sudeći nije dovoljan restitucijski resurs.
Naturalna restitucija poljoprivrednog zemljišta
Površina poljoprivrednog zemljišta u Srbiji obuhvata 5.734.000 hektara, a na oko 4.867.000 hektara te površine prostire se obradivo zemljište. Prema zvaničnim podacima na sajtu Vlade Republike Srbije (http://www.srbija.gov.rs), od ukupno 8.836.100 hektara, koliko iznosi teritorija Republike Srbije, oko 70% čini poljoprivredno zemljište, dok je manje od 30% pod šumama.
U nedostatku precizne evidencije o vlasništvu na poljoprivrednom zemljištu, čemu znatno doprinosi još tekuća privatizacija i neizvršeno razgraničenje društvenog i državnog zemljišta, treba istaći da se u brojnim nezvaničnim izvorima (npr.prema: www.danas.rs, www.propertyexpert.org, www.poljopartner.rs i dr.), navodi da je preko 80% poljoprivrednog zemljišta u Srbiji u privatnoj svojini, a 20% (što nominalno iznosi oko 1 milion hektara), u državnoj i društvenoj svojini. Od ukupnog poljoprivrednog zemljišta, u državnoj svojini je oko 300.000 hektara, dok je u društvenom vlasništvu bilo oko 780.000 hektara, od čega u vlasništvu poljoprivrednih kombinata i drugih preduzeća oko 650.000 hektara, a u svojini zemljoradničkih zadruga oko 130.000 hektara.
Neke preliminarne analize govore da bi oko 600.000 hektara trebalo vratiti ranijim vlasnicima u postupku restitucije, što ne izgleda nerealno kada se ima u vidu da je samo kroz agrarnu reformu u Srbiji od privatnih vlasnika oduzeto preko 700.000 hektara zemljišta, pre svega poljoprivrednog zemljišta, šuma i šumskog zemljišta. Od toga bi privatnim vlasnicima trebalo vratiti 300.000 hektara poljoprivrednog zemljišta, 43.000 hektara šuma i šumskog zemljišta i 10.900 hektara građevinskog zemljišta, kao i još oko 250.000 hektara zemljišta čija namena nije određena.
Zvaničan podatak o tome koliko u Republici Srbiji ima poljoprivrednog zemljišta stalno se menja. Prema nezvaničnim podacima Ministarstva poljoprivrede, u Srbiji ima između 350.000 i 380.000 hektara zemlje u državnoj svojini. Tim zemljištem upravlja država preko Ministarstva poljoprivrede. Još uvek nije tačno utvrđeno o kojim površinama je reč, nije završen i uveden katastar nepokretnosti na celoj teritoriji Republike, nije do kraja izvršeno razgraničenje poljoprivrednog zemljišta na društveno, zadružno, privatno i državno, pa samim tim ne funkcioniše ni informacioni sistem o poljoprivrednom zemljištu.
Prema podacima o prijavljenoj i evidentiranoj imovini obrađenim u Republičkoj direkciji za imovinu, raniji vlasnici traže da im se vrati oko 300.000 hektara poljoprivrednog zemljišta, oko 350.000 hektara nepokretnosti koje su nazvali “zemljište” i 11.000 hektara zemljišta kategorisanog kao “građevinsko zemljište”.
Do danas je privatizovano više stotina preduzeća koja su bila korisnici zemljišta u državnoj svojini. Privatizovano preduzeće i dalje je ostajalo korisnik zemljišta u državnoj svojini, ne i vlasnik, dok je postajalo vlasnik zemljišta u društvenoj svojini, ali u uslovima nedovoljne i neprecizne razgraničenosti „državnog“ i „društvenog“ dolazilo je do mešanja i privatizovanja i državnog zemljišta, pa je tako preko 100.000 hektara poljoprivrednog zemljišta privatizovano, što umanjuje izglede za uspešnu naturalnu restituciju zemljišta u Srbiji.
Imajući u vidu sve gore navedene podatke, koji su nepouzdani i samo aproksimativni, činjenicu da je deo poljoprivrednog zemljišta već vraćen kroz parcijalnu zemljoradničku restituciju po Zakonu iz 1991.godine, kao i zadružnu (1996) i konfesionalnu restituciju (2006), kao i to da se mnogi od zahteva ponavljaju i odnose na istu imovinu, moglo bi se slobodno proceniti da se zahtevi građana za restituciju poljoprivrednog zemljišta odnose na oko 300.000 hektara poljoprivrednog zemljišta, što ,sa zahtevima crkava i verskih zajednica, ne premašuje 350.000 hektara. Vraćanje te površine poljoprivrednog zemljišta u naturalnom obliku realno neće biti moguće ispuniti, zbog postojeće vlasničke strukture poljoprivrednog zemljišta koje je mahom u privatnim rukama.
Naturalna restitucija šuma i šumskog zemljišta
Površina šumskog fonda Republike Srbije, koji čine šume i šumsko zemljište, je nešto ispod trećine teritorije Republike Srbije što iznosi 2.429.642 hektara ili 27,5%. Od ukupne površine šuma i šumskog zemljišta, u državnom vlasništvu se nalazi 44%, u društvenom 7%, a u privatnom 49% (Izvor: http://www.minpolj.sr.gov.yu i http://www.srbijasume.co.yu/sumskifond). Najviše šuma ima na Kosovu i Metohiji (39,4%) i centralnoj Srbiji (32,8%), a najmanje u Vojvodini, 6,8%.
Polazeći od gornjih podataka, u državnom vlasništvu se nalazi preko jedan milion hektara šuma, iz kog se mogu podmiriti zahtevi svih pravnih i fizičkih lica koja potražuju oko 75.000 hektara šuma. Prema tome, šumski fond u državnoj svojini koji prelazi milion hektara dovoljno je velik da može podmiriti sve zahteve naturalne restitucije šuma i šumskog zemljišta koji iznose oko 75.000 hektara.
Naturalna restitucija građevinskog zemljišta
Građevinsko zemljište je najograničenije, ali istovremeno je zemljište koje se najbrže povećava i širi na uštrb poljoprivrednog, a ređe šumskog zemljišta. Ako se uzme da 7,5% teritorije Republike Srbije zauzima građevinsko zemljište u gradovima i drugim naseljima, što uključuje ne samo zemljište određeno kao građevinsko, već i javne površine, puteve, vode i jezera, dobije se površina od 662.458 hektara.
Skoro celokupno građevinsko zemljište je u državnoj svojini, što ukazuje da se restitucioni zahtevi ranijih vlasnika mogu u celosti razrešiti kroz naturalnu restituciju tog zemljišta. Fizička i pravna lica kroz opštu denacionalizaciju potražuju 10.900 hektara građevinskog zemljišta (24% ili 2.652 hektara traženog građevinskog zemljišta nalazi se u Beogradu), a crkve i verske zajednice očekuju vraćanje još 1.263 hektara tog zemljišta. Međutim, Zakon o planiranju i izgradnji, usvojen 31. avgusta 2009.godine, uvodi priivatizaciju građevinskog zemljišta u korist vlasnika objekata izgrađenih na tom zemljištu, čime se potpuno isključuje mogućnost restitucije izgrađenog građevinskog zemljišta ranijim vlasnicima tog zemljišta. U takvoj situaciji, za rešavanje pitanja restitucije građevinskog zemljišta moguća su samo dva puta: prvo, vraćanje druge imovine u naturi, i drugo, novčano obeštećenje.
Naturalna restitucija stambenih i poslovnih objekata
Na teritoriji Srbije posle 1945. godine doneto je 19.409 rešenja o oduzimanju zemljišta putem agrarne reforme. Sprovedeno je 48.850 postupaka nacionalizacije prema Zakonu o nacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća (1946-1948) i prema Zakonu o nacionalizaciji najamnih stambenih zgrada i građevinskog zemljišta (1958). Izvršeno je 25.769 konfiskacija i 383 sekvestracije, kao i 17.363 eksproprijacije („Politika“, 2. avgust 2009.godine). Po svim tim osnovima fizička i pravna lica, kao raniji vlasnici, traže da im se vrati u svojinu:
· 11.031 kuća
· 8.610 kuća sa dvorištem
· 8.356 poslovnih prostorija
· 2.102 poslovnih zgrada
· 5.416 poslovnih zgrada
· 3.032 stana
· 555 delova kuća
· 198 delova stanova
· 156 garaža
Dodatno, crkve i verske zajednice takođe traže da im se vrati 1.297 stambenih zgrada, prostorija i drugih stambenih objekata i 712 poslovnih zgrada, prostorija i poslovnih objekata.
Veliki broj stambenih i poslovnih objekata u međuvremenu je promenio namenu ili čak danas više ne postoji, mnogi su prometovani teretnim poslom ili su u zakonitoj i savesnoj svojini fizičkih lica pa samim tim neće biti predmet vraćanja.
Naturalna restitucija drugih dobara
Nacionalizacijom, kao i merama konfiskacije oduzeto je i više hiljada drugih objekata i nepokretnih dobara različite vrste i namene. U užoj Srbiji nacionalizovano je 1.618 preduzeća, u Beogradu 150, u Vojvodini 618, na Kosovu i Metohiji 12 privatnih privrednih preduzeća. Raniji vlasnici potražuju:
· 303 hotela
· 1.290 salaša
· 986 mlinova
· 837 fabrika
· 764 magacina
· 590 ciglana/crepana
· 123 rudnika
· 95 štamparija
· 2.080 dvorišta
· 94 bioskopa
· 44 hidroelektrane
· 14 vodenica
· 3 broda
· 712 grobnica
· 3.198 drugih objekata Tome treba dodati i specifične zahteve crkava i verskih zajednica za restituciju 249 grobalja i 145 crkveno/verskih matičnih knjiga.
Vrsta i obim oduzete imovine
Vrlo je teško utvrditi koliko i koje imovine je oduzeto posleratnim merama agrarne reforme, konfiskacije, nacionalizacije i eksproprijacije bez naknade.
Statistički podaci o broju i veličini imovine oduzete kroz primenu Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji nisu sasvim pouzdani, ali se može uzeti da je, izvesno, zemljišni fond stvoren agrarnom reformom u Jugoslaviji 1946.godine iznosio oko 1,5 milion hektara, mada raspoloživi podaci variraju čak za 100.000 hektara. Prema Statističkom godišnjaku FNRJ, 1954, drugo izdanje, Beograd, 1954, zemljišni fond agrarne reforme i kolonizacije iznosio je 1,566.000 hektara, ali se u istoriografskim spisima i literaturi navode i drugi podaci: 1,611.867 hektara (V.Stipetić: Agrarna reforma i kolonizacija u FNRJ, JAZU, Zagreb, 1954), ili 1,564.000 hektara (M.Mirković: Ekonomska historija Jugoslavije, Zagreb, 1968) ili „blizu 1,600.000 hektara, kako se navodi u knjizi Istorija socijalističke Jugoslavije, Beograd, 1977, autora B.Petranovića i Č.Štrpca. U dopisu broj 8767/1947 koji je 13. januara 1948.godine Komisija za agrarnu reformu pri Vladi FNRJ uputila Odelenju za štampu pri Predsedništvu Vlade NR Hrvatske, Komisija izveštava: „Što se tiče podataka iz agrarne reforme i kolonizacije u FNRJ, možemo vam dati sledeće: U zemljišni fond ušlo je 1.561.374 hektara od čega je obradiva i ona koja se može obrađivati 1.065.963 hektara, a ostalo je pretežno šumsko i pašnjačko zemljište, dok je 40.592 hektara neplodno zemljište…“ (dr Bogdan Lekić: „Agrarna reforma i kolonizacija u Jugoslaviji 1945-1948“,izdavač Arhiv Srbije,Beograd, 1997, str.385).
Jednu od temeljnijih i najdokumentarnijih analiza tog zemljišnog fonda, kako sa kvantitativnog, tako i sa kvalitativnog aspekta, dao je profesor Nikola Gaćeša u svojoj istoriografiji „Agrarna reforma i kolonizacija u Jugoslaviji“, koji iznosi da je površina zemljišnog fonda koji je stvoren agrarnom reformom na nivou cele Jugoslavije iznosila je 1,647.305 hektara. Prva po broju oduzetih poseda i po površini oduzete zemlje u postupku agrarne reforme bila je Srbija, na čijoj teritoriji je u zemljišni fond agrarne reforme ušlo 732.429 hektara zemljišta, iza nje je Hrvatska sa 377.069 hektara, a potom Slovenija sa 305.983 hektara. U sve tri republike najviše je eksproprisano nemačkih poseda: u Srbiji oni čine više od polovine, a u druge dve republike po više od trećine oduzetog zemljišta. Inače, na nivou cele Jugoslavije najveći udeo u formiranju zemljišnog fonda agrarne reforme imali su posedi oduzeti od folksdojčera (637.939 ha), zatim veliki privatni zemljišni posedi (246.929 ha), a potom, na trećem mestu, eksproprisanih 2.827 crkvenih i manastirskih poseda u površini od 172.022 hektara.
Prema tim podacima, u Republici Srbiji, uključujući i obe pokrajine, su kroz agrarnu reformu eksproprisana 91.352 zemljišna i šumska poseda u ukupnoj površini od 732.438 hektara. Od toga je oduzeto i podržavljeno 68.036 nemačkih poseda u površini od 389.499 hektara. Agrarna reforma je najteže pogodila vlasnike zemlje u srpskoj pokrajini Vojvodini. Prema izveštaju koji je dopisom broj 8504/1947, dana 24. decembra 1947. godine Planskoj komisiji NR Srbije dostavila Komisija za agrarnu reformu i kolonizaciju pri Vladi FNRJ, navodi se da je u AP Vojvodini u zemljišni fond agrarne reforme i kolonizacije, prema do tada pristiglim podacima, ušlo 668.412 hektara zemljišta, od čega najviše nemačkih poseda, 389.250 hektara, zemljoradničkih poseda iznad maksimuma 74.180 hektara, nezemljoradničkih poseda 42.839 hektara i crkvenih i drugih verskih poseda 34.522 hektara ( dr Bogdan Lekić: „Agrarna reforma i kolonizacija u Jugoslaviji 1945-1948“,izdavač Arhiv Srbije,Beograd, 1997, str.381).
Zemljišni fond agrarne reforme u Republici Srbiji (prema podacima u knjizi: Nikola Gaćeša: Agrarna reforma i kolonizacija u Jugoslaviji 1945-1948, izd.Matica srpska, Novi Sad, 1984.g., str. 362.)
| Rang | kategorija vlasnika | broj oduzetih poseda | površina oduzetih poseda |
| 1 | nemački posedi | 68.036 | 389.449 ha |
| 2 | privatni veleposednici | 1.332 | 93.556 ha |
| 3 | Zemljoradnici | 6.866 | 93.109 ha |
| 4 | Nezemljoradnici | 7.288 | 56.803 ha |
| 5 | crkve i verske zajednice | 819 | 53.491 ha |
| 6 | posedi sudski konfiskovani | 3.895 | 22.735 ha |
| 7 | posedi nestalih vlasnika | 580 | 9.140 ha |
| 8 | posedi ostavljeni od kolonista | 2.356 | 7.119 ha |
| 9 | posedi banaka i preduzeća | 173 | 4.501 ha |
| 10 | državno zemljište | 2.535 ha | |
| u k u p n o | 91.352 poseda | 732.438 hektara |
Zvanični podaci o vrsti i obimu imovine oduzete merama konfiskacije i nacionalizacije nikada nisu saopšteni.
Za konfiskaciju postoje izvesni personalni, ali ne i imovinski podaci. Tako, u Vojvodini je do maja 1947. godine, zbog neizvršavanja otkupa, kroz zatvore prošlo 8.821 lice, od kojih je 720 osuđeno. Za isto vreme kroz zatvore u Srbiji sem Kosmeta, prošlo je 10.082 lica, od kojih je 1224 osuđeno (podaci prema: В. Petranović: »lstorija Jugoslavije 1918-1988a, Nolit, Beograd 1988. godine, str. 116).
Za nacionalizaciju uvek su navođene 42 privredne grane koje su tom merom pogođene. Prema podacima iznetim u ekspozeu prilikom usvajanja novele tog zakona u Skupštini FNRJ 1948.godine, izneto je da je oduzeto od vlasnika i prešlo u državnu svojinu oko 3.100 preduzeća, i to: 10 rudnika, oko 65 električnih centrala, oko 220 ciglana, oko 100 pilana, oko 250 raznih drugih industrijskih preduzeća, oko 200 štamparija i litografija, oko 880 magacina, oko 180 podruma, oko 30 sanatorijuma i bolnica, oko 500 hotela, oko 40 kupatila, oko 15 letovališta, oko 530 mlinova, oko 100 bioskopskih dvorana i manji broj osiguravajućih i kreditnih preduzeća koja su još bila preostala u privatnim rukama.
Postoje nezvanični podaci da je po Zakonu o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama iz 1953. godine, kao i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda, u Srbiji od 44.000 vlasnika oduzeto oko 262.000 hektara poljoprivrednog zemljišta (Srboljub Glišić: „Analiza podataka o prijavljenoj oduzetoj imovini“ časopis „Hereticus“, br.1/2008, str.75.)
Zakonska regulativa denacionalizacije
Dosadašnja zakonska regulativa denacionalizacije u Republici Srbiji
Postupna i parcijalna denacionalizacija zasnovana je na personalnom i predmetnom kriterijumu u nekoliko zakona koji su, nakon 1990. godine, otvorili pravnu mogućnost da se jednom užem krugu bivših vlasnika delimično izvrši povraćaj nekih oblika nepokretne imovine.
Korisnici te denacionalizacije su:
1) seljaci i sitne zanatlije, kojima je konfiskovano zemljište i druga imovina zbog neizvršavanja obaveze iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda u periodu posle 1945.godine,
2) poljoprivrednici, koji su bili vlasnici delova seoskih utrina, pašnjaka, šuma i imovinskih zajednica,
3) sela, koja su bila vlasnici eksproprisanih seoskih utrina, pašnjaka, šuma, zemljišnih zajednica i graničarskih imovnih opština,
4) zadruge, koje su imovinu stekle svojim radom i poslovanjem,
5) bivši vlasnici neizgrađenog građevinskog zemljišta i
6) crkve i verske zajednice, kojima je imovina bez naknade oduzeta posle 1945. godine.
U septembru 2011. godine usvojen je je “opšti” Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, koji je krovni i završni propis u oblasti denacionalizacije u Srbiji.
- Zakon o načinu i uslovima priznavanja i vraćanju zemljista koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda (»Službeni glasnik RS«, br. 18/1991, potom noveliran u br. 20/1992, sa Uredbom za sprovođenje tog zakona – »Službeni glasnik RS«, br. 41/1991 i 44/1991 »Službeni list FNRJ«, br. 22/1953, »Službeni list SFRJ«, br. 10/1965, »Službeni glasnik SRS«, br. 51/1971 i 52/1973, i »Službeni list SAPV«, br. 26/1972) predvideo je je mogućnost da se ranijim vlasnicima ili njihovim pravnim sledbenicima vrati zemljište oduzeto po dva osnova. Prvo, po Zakonu o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama , koji je utvrdio opšti zemljišni maksimum na 10 hektara i po kojem je od zemljoradnika bez naknade oduzeto i postalo društvena svojina obradivo poljoprivredno zemljište iznad 10 hektara. Od tog oduzetog zemljišta formiran je poljoprivredni zemljišni fond kojim su upravljale opštine koje su zemlju dodeljivale zemljoradničkim zadrugama, poljoprivrednim dobrima i drugim privrednim organizacijama i ustanovama koje se bave poljoprivrednom delatnošću. Drugo, po osnovu konfiskacije zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda (žitarice, vuna, krimpir i dr.) po propisima o obaveznom otkupu oduzete su od seljaka značajne zemljišne površine. Seljaci koji nisu obezbedili žitarice u propisanoj količini rigorozno su kažnjavani a imovina im je oduzimana. Tako je Zakonom o suzbijanju nedopuštene trgovine, nedopuštene špekulacije i privredne sabotaže („Službeni list DFJ“ br. 26/1945 i „Službeni list FNRJ“, br. 56/1946 i 74/1946) utvrđeno je kao delo nedopuštene trgovine i špekulacije i oštro je sankcionisano „prikrivanje i nepredavanje viškova hrane i drugih predmeta za koje je propisana obavezna predaja državi“. Učiniocima tih dela su, primenom člana 6. Zakona, izricane kazne višegodišnjeg lišenja slobode s prinudnim radom, zabranom bavljenja određenom delatnošću i delimičnom ili potpunom konfiskacijom imovine. Po navedenom republičkom zakonu iz 1991. godine, bivšim vlasnicima se vraća isto, a ako to nije moguće, drugo odgovarajuće zemljište, s tim što je moguća i isplata naknade (u novcu ili deonicama). Postupak vraćanja zemlje vodi se pri opštinskom organu uprave nadležnom za imovinskopravne poslove, od strane posebno obrazovane komisije. Rok za podnošenje zahteva po tom zakonu bio je 10 godina. Ovaj zakon obuhvatio je samo jedan segment društvene svojine koja je akumulirana oduzimanjem privatne svojine, a uz to njegovi materijalni efekti nisu veliki posebno zbog izraženog otpora seljačkih zadruga i državnih poljoprivrednih kombinata koji su bili potencijalni obveznici naturalne restitucije. Ali, na političko-psihološkom planu ovaj zakon je, makar u prvo vreme, postigao značajno dejstvo među seljacima koji još pamte kako ih je država svojevremeno na grub i nasilan način lišavala zemlje kroz mere socijalizacije i kolektivizacije sela.
- U Ustavnom zakonu o dopuni Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije (»Službeni glasnik RS«, br. 50/1992) predviđena je mogućnost vraćanja nepokretnosti koje su postale državna, odnosno duštvena svojina na osnovu Zakona o proglašenju opštenarodnom imovinom seoskih utrina, pašnjaka i šuma, imovine urbanijalnih i njima sličnih zajednica, kao i krajiških (graničarskih) imovnih opština iz 1948. g., na kojima su izvršene deobe koje su u smislu propisa o samovlasnim zauzećima smatrane samovlasnim zauzećem nepokretnosti u društvenoj svojini. Vraćanje tih nepokretnosti moglo se izvršiti licima koja su bila u posedu tih nepokretnosti pre 28. avgusta 1945. godine, pod uslovima i na način utvrđen istovremeno donetim Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o raspravljanju imovinskih odnosa nastalih samovlasnim zauzećem zemljišta u društvenoj svojini (“Službeni glasnik RS”, br. 50/1992).
- U vezi s gore navedenim nepokretnostima je i Zakon o vraćanju utrina i pašnjaka selima na korišćenje (“Službeni glasnik RS”, br.16/1992) kojim su utvrdeni uslovi i način vraćanja utrina i pašnjaka selima na korišćenje (za napasanje stoke, ubiranje šumskih plodova i drugo). Seoske utrine i pašnjaci su oduzeti od sela i podržavljeni po osnovu Zakona o proglašenju opštenarodnom imovinom seoskih utrina, pašnjaka i šuma, imovine zemljišnih, urbarijalnih i njima sličnih zajednica, kao i krajiških (graničarskih) imovnih opština (“Službeni glasnik NR Srbije”, br. 1/48 i 98/55). Predmet vraćanja na korišćenje u smislu tog zakona su utrine i pašnjaci koji na dan stupanja na snagu tog zakona imaju svojstvo neobradivog poljoprivrednog zemljišta, nezavisno od toga da li su od momenta oduzimanja do momenta stupanja na snagu tog zakona menjali kulturu, odnosno namenu. Na osnovu akta o vraćanju utrina i pašnjaka selima na korišćenje, koji donosi opštinski organ nadležan za imovinskopravne odnose, vršio se upis prava na korišćenje u korist sela, odnosno svih žitelja sela, u javne knjige u koje se upisuju prava na nepokretnostima.
- Svojinski odnosi na nepokretnoj imovini restituisani su i Zakonom o uslovima i načinu vraćanja imovine stečene radom i poslovanjem zadruga posle 1. jula 1953. godine (“Službeni glasnik RS”, br.46/1990), tako što su zatečena društvena poljoprivredna preduzeća koja u svojoj imovini imaju takva zemljišta i zgrade i dr. trebala iste da vrate zemljoradničkim zadrugama čija je ta imovina ranije i bila. Vraćanje zadružne imovine bilo je predviđeno i saveznim Zakonom o zadrugama (“Službeni list SFRJ, br.3/1990), koji je prestao da važi stupanjem na snagu novog i još važećeg bivšeg saveznog Zakona o zadrugama (“Službeni list SRJ”, br.41/1996 i 12/1998). Taj Zakon predvideo je mogućnost vraćanja zadrugama izvorne zadružne imovine pod uslovima da je ista bila u vlasništvu zadruga posle 1.jula 1953.godine, da je organizacionim odnosno statusnim promenama ili na drugi način preneta drugim korisnicima koji nisu zadruge, kao i da je taj prenos bio bez naknade (član 95). Primena ovog zakona stvorila je u praksi dosta problema i to naročito iz dva razloga: prvo, zato što su grupe građana bez ikakvih zadrugarskih motiva počele osnivati nove zadruge sa isključivim ciljem da steknu vlasništvo na velikim kompleksima zemlje u društvenom vlasništvu, i drugo, što su potencijalni potražioci te imovine, pa čak i državni organi koji su rešavali pitanje vraćanja zadružne svojine olako i proizvoljno tumačili i mešali pojmove zadružnog i društvenog vlasništva. U zadruzi mogu da koegzistiraju: zadružna svojina, čiji je titular zadruga, i društvena, odnosno državna svojina – čiji zadruga može biti samo korisnik. Kao što je poznato, zadružna svojina i društvena svojina su dva zasebna svojinska oblika i za njih su važili različiti propisi. Predmet vraćanja po članu 95. Zakona o zadrugama može biti samo imovina koja je bila u vlasništvu zadruga tj. zadružno vlasništvo nastalo iz udela zadrugara, članarine zadrugara, sredstava ostvarenih radom i poslovanjem zadruge i sredstava ostvarenih na drugi način: poklonom, zadužbinom, razmenom i sl. (član 49.stav 2.Zakona o zadrugama). Cilj i smisao Zakona o zadrugama nije taj da društvena svojina bude transformisana, odnosno privatizovana poklanjanjem iste zadruzi, već da se zadruzi vrati njeno izvorno zadružno vlasništvo kojeg je bila lišena nakon što je isto bez naknade preneto drugim korisnicima. U odnosu na društvenu svojinu, zadruga je imala samo pravo korišćenja kao imovinsko pravo (član 49. ZZ) tako da se u odnosu na takvu društvenu svojinu ne odnosi član 95. Zakona o zadrugama. “Pravo korišćenja”, naravno, nije isto što i “pravo vlasništva” i pravna teorija i sudska praksa stoje nedvosmisleno na tom stanovištu. Razlika, kao što je poznato, nije samo terminološka već i sadržinska, jer iako je “pravo korišćenja” davalo titularu određena građanskopravna ovlašćenja (upotreba, ubiranje plodova), uključujući i pravo raspolaganja, ovo poslednje je trpelo značajna javnopravna i zakonska ograničenja (prenos samo na društvena pravna lica, ograničenja u odnosu na objekte, suglasnost za promet i dr.) tako da istinski tržišni promet sredstvima u društvenoj svojini između pravnih lica, praktično, i nije funkcionisao. Vraćanje zemljišta u društvenoj svojini zadruzi,samo zato što ga je ona do tada ili nekada ranije koristila, bio bi jedan vid nedopuštene privatizacije i bezakonja. Sa aspekta vraćanja imovine bivšim vlasnicima i zadruga kao tutulara, treba pomenuti i Zakon o pretvaranju društvene svojine na poljoprivrednom zemljištu u druge oblike svojine (“Službeni glasnik RS”, br. 49/1992). kojim je država određena kao vlasnik poljoprivrednog zemljišta u društvenoj svojini koja su pravna lica stekla po osnovu Zakona o agrarnoj reformi i propisima o nacionalizaciji poljoprivrednog zemljišta. Taj zakon izazvao je negativnu reakciju poljoprivrednih preduzeća, zemljoradničkih zadruga i sindikata radnika srodnih privrednih grana jer je deo imovine tih preduzeća bez naknade prešao u državnu svojinu. Međutim, sa aspekta denacionalizacije mnogo je veći problem što je Zakonom o pretvaranju…omogućena “tiha” privatizacija društvene svojine, jer su poljoprivredne zadruge praktično prisvojile znatne komplekse zemlje koja je oduzeta agrarnom reformom i potom prometovale ili opteretile tu zemlju dovodeći bivše vlasnike – potencijalne restituente i državu – potencijalnog restitutora u mat poziciju.
- Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine (“Službeni glasnik RS”, br. 47/2003 i 34/2006), data je mogućnost naturalne restitucije neizgrađenog ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, ranijim vlasnicima i njihovim pravnim sledbenicima. Ranijim vlasnikom smatra se lice koje je po važećim propisima bilo njegov sopstvenik na dan stupanja na snagu Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta (“Službeni list FNRJ”, br. 52/58, 3/59, 24/59 i 24/61), Zakona o određivanju građevinskog zemljišta u gradovima i naseljima gradskog karaktera (“Službeni list SFRJ”, broj 5/68), odnosno Zakona o određivanju građevinskog zemljišta u gradovima i naseljima gradskog karaktera (“Službeni glasnik SRS”, br. 32/68, 17/69, 29/69, 19/71, 16/72, 24/73 i 39/73). Međutim, bivši vlasnik po ovom zakonu ne stiče pravo svojine, već pravo korišćenja na vraćenom građevinskom zemljištu, s tim što je ono u pravnom prometu, pa ga on može, kao “pravo korišćenja” prodati trećem licu, što je kvalitativno značajna prednost. Sem ovog pravnog diskursa, Zakon je u svemu ostalom ostao na ekskluzivnom državnosvojinskom konceptu građevinskog zemljišta. Pravna mogućnost predviđena Zakonom o građevinskom zemljištu iz 1990. godine (član 15), a takođe i bivšim Zakonom o građevinskom zemljištu (»Službeni glasnik RS«, br. 44/1995) – član 32, da se denacionalizuje gradsko građevinsko zemljište i ponovo na istom uspostavi režim privatne svojine u slučaju kad to zemljište u određenom roku ne bude privedeno urbanoj nameni, postojala je, ali je u praksi imala samo hipotetički značaj jer takvih slučajeva praktično nije bilo.
- Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2009.g. sa izmenama i dopunama iz 2011.godine, predviđena je konverzija prava prava korišćenja u pravo svojine (čl.101-109), što u slučaju ranijih vlasnika koji su nosioci prava korišćenja na izgrađenom i neizgrađenom građevinskom zemljištu predstavlja denacionalizaciju i povraćaj u njihovu svojinu imovine/građevinskog zemljišta oduzetog po Zakonu o nacionalizaciji najamnih stambenih zgrada i građevinskog zemljišta. Ali, raniji vlasnici tog građevinskog zemljišta koji na njemu nemaju pravo korišćenja, ostaće uskraćeni, jer će putem konverzije na tom zemljištu pravo svojine steći sadašnji korisnici tog zemljišta.
- Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama usvojen je 25. maja 2006. godine, stupio na snagu 10. juna 2006. godine, a primenjuje se od 1. oktobra 2006. godine i to isključivo na crkve, verske zajednice, njihova društva i zadužbine. Tim Zakonom osnovana je Direkcija za restituciju koja je do 30. septembra 2008. godine (Srpska pravoslavna crkva, kao i Rimokatolička crkva inicirale su da se rok za podnošenje prijava produži za još najmanje godinu dana iz razloga što je država kasnila sa organizovanjem Direkcije za restituciju.), kao krajnjeg roka za pokretanje postupka, primila blizu 2.000 zahteva crkava i verskih zajednica, a svojim rešenjima već im vratila preko 10 hiljada hektara poljoprivrednog zemljišta, šuma i šumskog zemljišta, kao i poslovnog prostora. Razlozi zbog kojih se u Srbiji pristupilo donošenju posebnog zakona o povraćaju imovine crkvama i verskim zajednicama, ne čekajući generalni zakon o denacionalizaciji, su, kako se isticalo u vreme donošenja Zakona, sledeći:
- imovina crkava i verskih zajednica se najpre i najlakše može vratiti, zato što se tu radi o nekretninama (imanja i drugi zemljišni i šumski posedi, kao i poslovne zgrade i prostorije) koje su danas mahom u državnom, odnosno u tzv. društvenom vlasništvu i koje je lakše evidentirati nego nacionalizovanu imovinu fizičkih lica koja je u proteklom periodu često menjala vlasnike;
- povraćaj konfesionalne imovine neće predstavljati težak finansijski teret za državu jer će se tu prevashodno vršiti povraćaj in natura tako da će biti ređi slučajevi novčanog obeštećenja;
- neizvesno je kada će biti uređena i kada će započeti opšta denacionalizacija svih oduzetih dobara, a i kad počne ona će svojom voluminoznošću i složenošću usporiti proces restitucije i one imovine, kao što je konfesionalna, koja, po prirodi stvari, nije toliko sporna;
- restitucija imovine crkava i drugih verskih zajednica, zasnovana na ravnopravnosti ovih subjekata i jednakosti njihovih prava, poboljšaće njihov materijalno finansijski položaj i stvoriće bolje uslove za uspešnije vršenje njihovih duhovnih funkcija, a ujedno će biti svojevrstan faktor pomirenja, tako što će pospešiti međucrkvenu i međureligijsku saradnju, a time i versku pa i nacionalnu toleranciju u Srbiji ali i u balkanskom okruženju;
- poseban zakon za crkvenu imovinu je potreban i zato što se radi o posebnoj imovini specifičnih titulara, tako da će takav zakon najbolje izraziti specifičnosti kod restitucije ove imovine.
Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama (Prvi pokušaj da se imovina vrati crkvama – 1991. godine, nije uspeo. Zakon o vraćanju imovine crkvi koji je Skupština Srbije usvojila 1991. godine, predsednik Republike nije potpisao, već ga je vratio Skupštini koja ga više nije razmatrala. Usvajanjem toga zakona bila bi narušena ustavna jednakost crkava i verskih zajednica jer se restitucija odnosila samo na Srpsku pravoslavnu crkvu.) je segment denacionalizacije/restitucije u Srbiji, koja je legislativno zaokružena donošenjem 2011. godine Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju – generalnoj restituciji imovine svim drugim subjektima – fizičkim i pravnim licima, kojima je imovina nakon Drugog svetskog rata u Srbiji oduzeta bez naknade.
Konačno, 2011. godine, usvojen je ZAKON O VRAĆANJU ODUZETE IMOVINE I OBEŠTEĆENJU, koji definitivno uređuje preostala pitanja denacionalizacije, predviđajući vraćanje imovine i obeštećenje za sva fizička lica (i zadužbine), čime taj zakon dotiče imovinski status više stotina hiljada građana koji spadaju u kategoriju bivših vlasnika i njihovih pravnih sledbenika.